Forside 2
Forside 2
Forside 1
Gull, gråstein og grums

Eit kritisk blikk på mineralnæringa i fortid, notid og framtid.

Bokserie som skal komme med 4 bind.

Les Bind 1, Bind 2, Bind 3

Meir gruvestoff på gruve.info

Med lov skal land øydast?

MINERALLOVGIVING I NOREG

– Kven har eigedomsretten til mineral i bakken?
– Kven har rett til å sette i gang leiting og utvinning av mineral?
– Kva krav er det til søknadar om leiting, utvinning og utslepp?
– Kva organ deltar i søknadsprosedyren og kva roller har dei?
– Kva ansvar har gruveselskap for skadar på natur og kva krav er det til opprydding etter drift?
– Kva rettar har grunneigarar og brukarar av berørte område?
– Kva avgifter og skattar må gruveselskapa betale og kven går desse til?

For å kunne svare på desse spørsmåla, må vi kjenne til kva lovverk som styrer mineralverksemda i Noreg.

Det er ei rekke lover som regulerer eller verkar inn på mineralleiting og mineralutvinning. I prinsippet er føresetnaden for å gi løyve at verksemda ikkje kjem i strid med nokon av desse lovene.

Vi kan dele dei inn i fem grupper:
A. Sjølve minerallova.
B. Lover som regulerer løyve for drift og naudsynte aktivitetar i samband med drifta: plan- og bygningslova, forureiningslova og lov om motorferdsel i utmark.
C. Overordna lover for all saksbehandling eller for alle naturinngrep: forvaltningslova, naturmangfaldslova og miljøinformasjonslova.
D. Lover og forskrifter som spesifikt skal sikre natur, næringar, frilufts- og forbrukarinteresser: vassressurslova / vassdirektivet / vassforskrifta, mineralavfallsdirektivet / avfallsforskrifta, matlova, produktkontrollova, lakselova, jordlova og kontinentalsokkellova.
E. Lover og konvensjonar som regulerer omsynet til samiske interesser: samelova, ILO-konvensjon 169, reindriftslova.

Saksgangen for ny gruvedrift

Ei samanfatting av saksgangen for ein søknad om gruvedrift, etter det lovverket som gjeld ved inngangen til 2016. Hovudpunkta gjeld for heile landet, som underpunkt har vi tatt med spesielle reglar for Finnmark. Denne oversikta gjeld for staten sine mineral, for grunneigar sine mineral er det nokre mindre forskjellar, bl.a. er det Fylkesmannen som gir utsleppsløyve.

1. All leiting skal varslast til grunneigar og brukar.
Finnmark: I tillegg skal Sametinget og reinbeitedistrikt varslast.

2. Søke Direktoratet for mineralforvaltning (DMF) om undersøkingsrett (Minerallova)
Finnmark: I tillegg må ein søke DMF om løyve til undersøkingsarbeid (boring m.m.). Det skal vere høring og kartlegging av samiske interesser.
Kan ankast til departementet. Sametinget og grunneigar kan anke vidare til Regjeringa. (Minerallova §17)

3. Løyve frå kommunen til motorferdsel i utmark. (Motorferdselslova)

4. Eventuelt søke DMF og grunneigar/brukar om prøveuttak (Minerallova) Finnmark: Høring og kartlegging av samiske interesser. Kan ankast.

5. Utvinningsrett frå DMF. Krev dokumentasjon av funn. Gir enno ikkje rett til drift. (Minerallova) Finnmark: Same særreglane etter minerallova §17.

6. Søkar legg fram utkast til planprogram. Kommunen sender på høring og vedtar eller avviser revidert program. Gruveområde må settast av i kommunal arealplan. (Plan- og bygningslova)

7. Søkar får utarbeida reguleringsplan med konsekvensutgreiing. Sendast til høring. Vedtakast av kommunestyret. Ved motsegn går det til mekling hos Fylkesmannen og deretter til Kommunaldepartementet. (Plan- og bygningslova)

8. Utsleppsløyve frå Miljødirektoratet. Denne må og på høring. (Forureiningslova, Vassforskrifta)

9. Driftskonsesjon frå DMF. Gjeld uttak av meir enn 10 000 m3 (Minerallova) Finnmark: Same særreglane etter minerallova §17.

Når alt dette er gjennomført og godkjent kan søkaren sette i gang anleggsarbeidet. Kor som helst i denne prosessen kan den som har fått rettar selje desse vidare til eit anna selskap.

Frå «Bergkordnung» til minerallov

Bergordninga av 1540 var skrive på tysk. Frå utstillinga i Norsk Bergverksmuseum.
(Foto: SL)

Berganordninga av 1812 var gitt av kong Fredrik 6. og blei prenta opp igjen i faksimileutgåve i 1965.

Den første lovreguleringa vi kjenner til av mineralutvinning i Noreg er Håkon 6. si rettarbot for Østerdalen av 1358. Denne sa at alle som ville fritt kunne utvinne myrjern i kongens allmenning og ha rett til malmen. Frå 1405 kjenner vi til at den felles nordiske dronninga Margrete hevda prinsippet om at all malm tilhørte Kongen. Heilt sidan da har desse to motstridande prinsippa, vanligvis kalla «første finners rett» og «Kongens bergregalie» lege til grunn for norsk bergverkslovgiving, og forholdet mellom dei har stadig ført til strid og endringar i lovverket.

I 1540 gav Kong Christian 3. ei «bergordning». Formelt gjaldt denne for ei bestemt gruve i Telemark, men i praksis blei ho brukt som retningslinje også for andre gruver, og fungerte som ei minerallov for si tid. Bergordninga var inspirert av tysk bergverksrett og skrive på tysk.

Det var lenge snakk om å lage ei ny bergverkslov, men på 1600- og 1700-talet kom det bare mindre endringar. Bergordinansen av 1683 skulle bare vere midlertidig, men blei ståande i nesten 130 år. Med Berganordninga av 1812 blei det ei meir omfattande regulering av bergverksdrifta. Det tok likevel ikkje lang tid før det kom klager. Saka blei stadig diskutert på Stortinget frå 1815 til 1842, da det blei vedtatt ei ny bergverkslov, den første som var gitt av eit vald Storting. På byrjinga av 1900-talet kom det fleire lover om utvinning av bestemte mineral, men ei omfattande bergverkslov kom først i 1972, og denne var gyldig heilt til noverande minerallov blei sett i kraft i 2010. Mellom bergverkslovene kom det likevel ei rekke andre lover som påverka vilkåra for mineralnæringa i Noreg, ikkje minst gjaldt det innføringa og opphevinga av konsesjonslovene.

Kven eig minerala?

Mineral i fast fjell som ein kunne framstille metall av, har blitt kalla «mutbare mineral», seinare «statens mineral». Dette blei seinare konkretisert til mineral som inneheld metall med eigenvekt over 5 g/cm3, samt malm av titan og arsen. Andre mineral var da å rekne som «ikkje-mutbare», det vil seie at dei var rekna som grunneigar sin eigedom og grunneigaren kunne da inngå avtale med den som ville drive. Til dei ikkje-mutbare var og rekna jernmalm i myrar og innsjøar og gull som kan vaskast ut av elvesand (alluvialt gull). Noko logisk argument for dette skiljet har vore vanskelig å finne, bortsett frå at danskekongen ønska seg kontroll over dei norske malmførekomstane.

Kongane og statsmakta sin påstand om at malmane i jorda tilhører dei, har blitt vidareført i all seinare minerallovgiving. Knapt nokon har reagert mot dette, inntil Sametinget i staden for «statens mineral» tok til å kalle det «mineraler som staten hevder eiendomsrett til». Det kan vere gode grunnar til å stille spørjeteikn ved denne påståtte eigedomsretten – og ikkje bare i samiske område.

Kven kan leite og utvinne?

Gullvasking i Karasjok, 1938.
(Foto utlånt av Nord-Troms museum)

Allereie den eldste bergverkslovgivinga hevda prinsippet om bergfridomen, at ein kvar kan leite etter metallførekomstar, også på andre sin grunn. Dersom ein fann noko, kunne ein ta ut muting, dvs. registrere eit område der ein hadde førsterett til vidare leiting. Fann ein her så mye at det kunne vere verdt å utvinne, kunne ein ta utmål, og da hadde ein retten til å drive ut dette.

Dette prinsippet har lege til grunn heile tida sidan, i alle fall for såkalla mutbare mineral. For dei ikkje-mutbare har det variert, i periodar har ein kvar òg hatt rett til å leite etter og utvinne desse, i andre periodar har ein ikkje hatt slik rett, eller lova har vore uklar på dette punktet. Prinsippet om bergfridomen har i fleire tilfelle vore undergrove av staten sjølv, fordi staten/Kongen ville sikre seg dei mest verdifulle minerala. Eit eksempel på dette er at da det blei gjort sølvfunn på Kongsberg i 1623, erklærte Christian IV at alle funn av sølv tilfall Kongen. Eit anna eksempel er at i 1918 sikra staten seg dei store kisførekomstane i Trøndelag gjennom ei eiga lov, som reserverte for staten alle rettar til mutbare malmar innafor eit bestemt område.

Konsesjonslover kjem og går

Bakgrunnen for konsesjonslovene var at det rundt førre hundreårsskiftet var ei enorm interesse i utlandet for norske naturressursar. Etter stor politisk strid vedtok Stortinget konsesjonslovene i 1906. Formålet var først å sikre seg mot at norske naturressursar som fossefall og mineralressursar blei oppkjøpte av utanlandske selskap. Ved utvidinga av konsesjonslovene i 1917 måtte også norske selskap ha konsesjon for å få eigedomsrett til gruver. Eit viktig moment i konsesjonslovene var at staten hadde rett til å overta både vasskraft og malmgruver eit visst tal år etter at driftskonsesjon var tildelt (heimfallsrett).

Konsesjonslovene fikk stort sett vere i fred fram til 1990. Da blei heimfallsordninga oppheva og for framtida skulle bergverkskonsesjonar som hovudregel bli gitt utan tidsavgrensing. Med EØS-avtalen blei Noreg nøydd å fjerne kravet om særskilt konsesjon for selskap frå EØS-land. Stortinget nøydde seg ikkje med det, men opna på vid gap for gruveselskap frå heile verda. Denne opninga blei raskt lagt merke til internasjonalt. I mai 1994 uttalte ein representant for Rio Tinto Zink til avisa Nordlys: «Norges tilslutning til EØS er den viktigste grunnen til at vi starter leiteboring ved Karasjok. Etter 1994 er vi fri til å investere i Norge om vi vil.» [1]

Minerallova av 2009

Røtene til den nye minerallova finn vi i NOU 1984: 8 – Utnyttelse og forvaltning av mineralressursene, men regjeringa kom da ikkje med noko oppfølging av denne utgreiinga. I 1990 sette Nærings- og energidepartementet og Bergvesenet ned ei arbeidsgruppe for å vurdere behovet for ny minerallov, og i 1993 blei det oppnemnd eit minerallovutval. Dette la fram NOU 1996:11 Forslag til minerallov. I utvalet var det usemje om fleire sentrale spørsmål, som kva omsyn som skulle takast til samiske rettar og om retten til leiting og utvinning skulle vere ope for alle uansett nasjonalitet.

Ut frå denne utgreiinga la Bondevik-regjeringa fram Ot.prp. nr. 35 (1998–99) Om lov om erverv av og drift på mineralressurser, men etter regjeringsskifte trekte Stoltenberg-regjeringa dette forslaget. [2] I 2002 tok departementet opp arbeidet igjen og presenterte etter innspel frå nærings- og grunnleigarorganisasjonar eit nytt lovforslag som blei sendt på høring i 2003.

I Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) Om lov om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven) blei det bl.a. foreslått at det skulle bli lettare å få undersøkingsrett i store område. Det var foreslått å ta inn i lova omsyn til samiske interesser, men Sametinget var likevel ikkje nøgd med lovforslaget. I Stortinget blei lovforslaget vedtatt utan endringar. FrP ville fjerne alt om samiske interesser og særvilkår for Finnmark. FrP, Venstre og KrF foreslo, dels med støtte frå Høgre, endringar for å styrke grunneigar sine rettar. Det var ingen på Stortinget som stilte endringsforslag for å sikre naturvernomsyn betre i lova, og det var heller ingen som fremma Sametinget sitt syn.

Etter minerallova av 2009 blei det straks mye lettare å skaffe seg undersøkingsrett, og i løpet av svært kort tid sikra nokre selskap seg 25 % av Finnmark.
(Presentasjon av Mads Løkeland, Naturvernforbundet)

Nettavisa GEO legg fram hovudtrekka i lova slik:
Elementer i den nye mineralloven
innebærer en forenkling av regelverket - fem lover blir til én [3]
tetter hull i dagens lovverk og gir en helhetlig regulering av hele bransjen
fjerner konkurransevridning i bransjen
sikrer næringen bedre tilgang til grunn og forekomster
utvider leteretten til også å gjelde grunneiers mineraler
sikrer nødvendig samfunnskontroll med uttak av ikke-fornybare ressurser
ivaretar miljøhensyn bedre enn i dag med krav til sikring, opprydding og økonomiske garantier
krever nye kompetansekrav for utvinnere
innebærer at Bergvesenet med Bergmesteren for Svalbard skifter navn til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard
erstatter de gamle og lite intuitive begrepene skjerping, muting og utmål med leting, undersøkelsesrett og utvinningsrett [4]

Minerallova §56 seier: «Departementet kan gi forskrift om at den som utvinner forekomst av statens mineraler skal betale en årlig avgift til staten». I Stortingsproposisjonen om ny minerallov varsla regjeringa at ein ville komme tilbake til dette spørsmålet, men ingenting har skjedd så langt. Det vil seie at det bare er grunneigar som skal ha ei lita avgift av utvinninga, staten skal ikkje ha noko, og i tilfelle eit gruveselskap sjølv er grunneigar (eks. Sydvaranger gruve) slipp det heilt unna å betale avgifter. For grunneigar sine mineral forhandlar gruveselskap og grunneigar på fritt grunnlag. [5]

Norsk Bergindustri omtalte lova som «Norsk Bergindustris første seier», men som vi skal sjå i seinare kapittel, var det andre som ikkje var like nøgd.

Verknadar av minerallova

Den første verknaden av den nye minerallova var ei kraftig auke av omsøkte og tildelte leiteløyve. Den internasjonale avisa Mining Journal meldte 26.10.2012:
«Talet på landkrav (søknadar om leiteløyve) i Noreg har auka dramatisk. Den klaraste utviklinga i mineralindustrien i Noreg det siste året er direkte knytta til den nye minerallova, som blei innført i januar 2010. Spesielt har det blitt lett for einskildpersonar og selskap å gjøre krav på landblokker på opptil 10 km2.
>Området som var dekka av nye løyve var i 2010 1139 km2 mens totalen for 2011 var over 18500 km2, av dette blei omlag 80 % kravd i fjerde kvartal.
Omfanget av område som blei kravd heldt fram på eit høgt nivå i første halvår av 2012, noko som resulterte i eit totalt areal på over 30000 km2, eller meir enn 9 % av fastlands-Noreg. Av dette området er 44 % i det nordligaste og største fylket, Finnmark.»
[6]

I eit intervju med den som sikra seg mest av desse rettane, Bernt Stilluf Karlsen, på vegne av kanadiske Dalradian, blir det og bekrefta at det var minerallova som gjorde det mogleg:
– Det er tre grunner til at vi gjennomførte vårt «lille» initiativ, forteller Karlsen. Kort oppsummert nevner han den to år gamle mineralloven, at landet er «underutforsket», og at regjeringen har gått inn med penger for å oppgradere den geologiske og geofysiske databasen. Til sammen ga dette en unik mulighet. En «billig» mulighet, slik han uttrykker det.
– Slik loven er utformet er det mulig å sikre seg arealer, for så å levere tilbake etter hvert som den geologiske kartleggingen fokuserer inn på mindre områder. Fordi det er dyrt å sitte på store arealer, dyrere for annethvert år som går, ligger det i loven et insentiv til jevnlig å levere tilbake areal. Man må bestemme seg, og etter sju år må alt leveres tilbake dersom en ikke vil gå videre med en utbygging.
– Et forpliktende arbeidsprogram ville derimot hindret interesse, mener den erfarne næringslivsmannen, da ville penger måtte «bindes opp» før en visste om det var noe av interesse å bruke penger på. Den nye og forenklete mineralloven har altså gitt muligheter som tidligere ikke var der.
– Jeg mener Norge har fått en god minerallov. Det er mye fornuft i den, påpeker Karlsen. [7]

Minerallova og miljøet

Minerallova skal regulere leiting og utvinning av mineral, slik at denne blir forsvarlig også i forhold til andre interesser. Dette kjem fram allereie i føremålsparagrafen:

§ 1. Formålet med loven er å fremme og sikre samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralressursene i samsvar med prinsippet om en bærekraftig utvikling.
Spørsmålet er da kva legg ein i bærekraftig utvikling, og kor sterkt står prinsippet når det kjem i strid med økonomiske interesser. Gruveindustrien ønsker sjølvsagt ikkje strenge miljøkrav, og ein kan spørje om det er mogleg å sameine denne paragrafen med mineralstrategien si målsetting om at Noreg skal vere eit attraktivt land for å investere i gruvedrift.

I § 2 blir det nærare konkretisert at forvaltninga skal ta omsyn til:
a) verdiskaping og næringsutvikling,
b) naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv,
c) omgivelsene og nærliggende områder under drift,
d) miljømessige konsekvenser av utvinning, og
e) langsiktig planlegging for etterbruk eller tilbakeføring av området.

Kva skjer så når desse målsettingane kjem i strid med kvarandre? Behandlinga av gruveplanar og utsleppssøknadar dei siste åra tyder på at det i praksis i første rekke er a) som er vektlagt, og det i ganske snever oppfatning, nemlig mineralnæringa si eiga verdiskaping og næringsutvikling, ikkje verdiskapinga og næringsutviklinga i næringar som kan bli ramma av verknadane av gruver.

I ei generell lov er det vanskelig å få krav og vilkår heilt konkret. Det næraste ein kjem i minerallova når det gjeld miljøkrav er § 48. Arbeider etter denne lov skal utføres med varsomhet slik at skadene ikke blir større enn nødvendig, og slik at arbeidene ikke fører til unødvendig forurensning eller unødvendig skade på miljøet.

Kven skal så avgjøre kva som er nødvendig? Og nødvendig for kva? Nødvendig for i det heile å ta ut minerala, eller nødvendig for at det skal vere lønsamt for gruveeigarane? Så vidt vi kjenner til finst det enno ikkje noko rettsavgjerd på korleis denne paragrafen skal tolkast.

Forskriftene til minerallova

Også da det skulle lagast forskrifter til lova kom det fram forskjellige oppfatningar innafor statsapparatet, ikkje minst i miljøspørsmål. Da forslaget frå NHD var til høring, kommenterte Miljøverndepartementet: «Naturmangfoldloven trådte i kraft 1. juli 2009, med unntak av kap. IV. Høringsnotatet omtaler ikke forholdet til naturmangfoldloven, noe som er en mangel ettersom naturmangfoldloven har direkte virkning for all regelverksutvikling som berører naturmangfoldet.» [8]

Når ein ser gjennom forskriftene slik dei blei, synest dette ikkje som kritikken har slått inn. Det er lite miljøperspektiv over forskriftene, det aller meste er reint tekniske krav til søknadar om undersøkingsrett, utvinningsrett osv. Spørsmålet om opprydding etter gruver blir tatt opp i § 2-1, der det heiter: «Direktoratet for mineralforvalting kan pålegge tiltakshaver å stille økonomisk sikkerhet for gjennomføring av sikringstiltak og oppryddingstiltak etter mineralloven § 49 og § 50.» Dette er altså noko direktoratet kan pålegge – eller la vere.

Løyve for drift

Plan- og bygningslova

Lov om planlegging og byggesaksbehandling av 2008 kjem på fleire vis inn ved gruveetablering. Det aktuelle området må vere sett av til formålet i kommunal arealplan, og kommunen må vedta ein reguleringsplan. For større utbyggingssaker må det først utarbeidast eit planprogram for reguleringsplan med konsekvensutgreiing. Formålsparagrafen inneheld to setningar som legg vekt på omsynet til miljøet:

«Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. ... Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives.»

Ved planlegging etter lova (§3-1) skal ein spesielt
b) sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer.
c) sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv... Planer skal bidra til å gjennomføre internasjonale konvensjoner og avtaler innenfor lovens virkeområde.

Lova set reglar for utarbeiding av planprogram: «Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt, hvilke alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger. ... Planprogrammet fastsettes ordinært av planmyndigheten.»

«Planmyndigheten» er normalt kommunestyret, om dette ikkje har delegert slike saker til andre kommunale organ. Så langt er det vel bare eitt einaste tilfelle der eit kommunestyre har avvist eit planprogram for gruve, grunngitt med at dei ikkje ønska det planlagde inngrepet. Det skjedde i Guovdageaidnu i 2012 og 2013, og førte til ein lengre debatt mellom offentlige organ og juristar om tolkinga av den utheva setninga over. Hadde kommunen rett til å avvise eit planprogram? Til slutt uttalte justisdepartementet at det hadde han. [9]

Lova seier at nokre offentlige organ kan komme med motsegn [10], noko som fører til at endelig avgjerd blir løfta opp frå kommune til departement: «Berørt statlig og regionalt organ kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. ...Sametinget kan fremme innsigelse mot slike planer i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse.» Motsegnsretten er viktig for å sikre at det blir tatt omsyn til forskjellige interesser i saksbehandlinga. Mens kommunar, Mineraldirektoratet og Næringsdepartementet lett ser ei gruvesak bare som industriarbeidsplassar og inntekter, kan andre forvaltningsorgan seie frå om miljø-, fiskeri- eller reindriftsinteresser som kan bli ramma. På andre sida vil slike motsegner forsinke saksbehandlinga, og frå begge dei to siste regjeringane har det vore eit ønske om å snevre inn motsegnsretten, for å få utbyggingssaker raskare behandla. Fleire offentlige organ med motsegnsrett er lagt ned dei siste åra, som Direktoratet for Naturforvaltning, Fiskeridepartementet og områdestyra i reindrifta. I tillegg er det sett i gang eit forsøk i fleire fylke med ei ordning der Fylkesmannen samordnar motsegner og også har fullmakt til å avvise desse, slik at dei ikkje kjem lenger. Eit av fylka som er med på dette er Nordland, som har mange gruvesaker under arbeid.

Lova legg normalt stort ansvar og makt til kommunane, men om ein kommune skulle vere for motvillig til å la seg bygge ned, så har Staten eit ris bak spegelen: «Når gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan ... departementet selv utarbeide og vedta slik plan. Departementet trer da inn i myndigheten til kommunestyret.»

Konsekvensutgreiingar

Plan- og bygningslova § 4-2 seier: «For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse – konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn.»

Med heimel i plan- og bygningslova er det laga Forskrift om konsekvensutredninger, som stiller krav til kva tiltak som må konsekvensutgreiast. Blant dei er «Uttak av malmer, mineraler, stein, grus, sand, leire eller andre masser dersom minst 200 dekar samlet overflate blir berørt eller samlet uttak omfatter mer enn 2 mill. m³ masse.» Som vedlegg til forskrifta er tatt inn ei liste med «Rammer for krav til innhold i konsekvensutredningen», men desse krava er svært generelle, og det har frå fleire kantar vore etterlyst at det ikkje er utarbeida noko standard eller rettleiing for konsekvensutgreiing i samband med mineralutvinning.[11] I mangel av dette brukar ein Statens Vegvesen si handbok. [12] Sjølv om boka er grundig og på 294 sider, dekker ho i første rekke behovet ved vegbygging, ikkje for gruver med tilhørande utslepp.

Ofte ønsker utbyggar å få sleppe unna konsekvensutgreiinga, både fordi denne tar tid og forsinkar utbygginga, fordi ei grundig konsekvensutgreiing kan bli ganske dyr og fordi det kan komme fram informasjon om skadelige sider ved utbygginga som kan gi motstandarar gode argument. Ved gjenoppstart av Sydvaranger i 2006 klarte selskapet å sleppe unna konsekvensutgreiing med å hevde at det bare var gjenopptaking av tidligare drift. I andre tilfelle ser vi at selskapa prøvar å dele opp prosjekta i von om å sleppe konsekvensutgreiing, f.eks. å behandle mineraluttak og oppreiing som forskjellige prosjekt, slik det er gjort ved planen om grafittutvinning i Sortland. Her kan ein spørje om ein slik praksis er i tråd med EU-direktivet om konsekvensutgreiingar, som seier: «Formålet med direktivet om konsekvensutgreiing kan ikkje omgåast ved splitting av prosjekt og unnlating av å ta omsyn til den kumulative effekten av fleire prosjekt må ikkje bety i praksis at dei alle slepp unna plikta til å foreta ei vurdering da dei, sett i samanheng, sannsynligvis vil ha betydelige effektar på miljøet.»

Sjølv om eit prosjekt er så stort at konsekvensutgreiing er uunngåelig, hender det at gruveselskapa avgrensar søknaden til ein mindre del enn det ein har tenkt å ta ut, så det ikkje skal komme fram kor store konsekvensane blir. Så reknar ein med at når den delen ein har søkt om er tatt ut, så går det sikkert greitt å få ei utviding. Dette er bl.a. tilfelle for Nussir, som i følgje planprogrammet skal ta ut omlag 25 mill. tonn. Seinare har kjente ressursar auka til det tredobbelte, men utan at det har fått konsekvensar verken for konsekvensutgreiinga eller søknadane.

Reguleringsplan med konsekvensutgreiing skal utarbeidast og betalast av utbyggar, dvs. mineralselskapet. I praksis blir gjerne dette gjort av eit eller fleire konsulentselskap, som gjør jobben i nært samarbeid med oppdragsgivar. Dette har ført til at mange frå berørte næringar og miljøorganisasjonar har vore skeptisk til slike konsekvensutgreiingar, og hevda at desse ikkje alltid er objektiv kunnskap, men snarare prega av interessene til oppdragsgivaren.[13]

Motorferdselslova

Det blir mye kjøring i terrenget i samband med prøveboring, og slik kjøring må ha dispensasjon etter motorferdselslova.
(Foto: Nussir ASA)

Lov om motorferdsel i utmark og vassdrag av 1977 seier at kjøring i utmark normalt ikkje er tillate, men lova og tilhørande forskrifter gir likevel unnatak frå dette og seier kva kjøring som kommunar kan gi dispensasjon til. Både for kjøring som er heimla i lova og for kjøring med dispensasjon gjeld § 8: Motorferdsel i utmark og vassdrag skal foregå aktsomt og hensynsfullt for å unngå skade og ulempe for naturmiljø og mennesker.

Leiting etter mineral er behandla i forskriftene, § 5a: Kommunen kan etter søknad gi tillatelse til bruk av motorkjøretøy til transport av materiell og utstyr i forbindelse med utmarksnæring. Som utmarksnæring regnes drift av utleiehytter, næringsmessig høsting av naturgoder, turist- og reiselivsnæring, leting og undersøkelse av mineralske ressurser mv., forutsatt at virksomheten er registrert i Enhetsregisteret.

Leiting, undersøking, utvinning og transport av mineral krev dermed løyve frå kommunen, og i prinsippet kan også grunneigar sette foten ned. Kva skjer så i praksis? I dei aller fleste tilfella vil kommunane innvilge dei søknadane dei får. Nokre kommunar har hevda at dei har plikt til å innvilge løyve. Lova seier at kommunen kan gi løyve. Det betyr at han også kan avslå ein søknad, men det er eksempel på at kommunar har gitt avslag, og fylkesmannen har overprøvd denne, grunngitt med at når gruveselskapet har fått løyve til leiting, må dei også få høve til å transportere folk og utstyr til leiteområdet.[14] Grunneigarar har òg i liten grad brukt retten til å nekte kjøring for mineralleiting.

Sjølv om det er gitt løyve, er det ikkje blankofullmakt til å kjøre kor som helst og det er klare tilfelle av at mineralselskap har brote med § 8 om aktsom og hensynsfull kjøring. Eksempel på dette er selskap som har leita etter koppar i Kvalsund og gull i Karasjok.[15]

Overordna lover for saksbehandling

Grunnlova

Gruvedrift kan kome i konflikt med grunnlovsparagrafane om samar og om miljø, som begge er lagt til på 1980-talet.

§ 108. Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at den samiske folkegruppa kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.
I samanheng med gruver betyr dette bl.a. at reindriftssamar og utmarksbrukarar ikkje kan sikre og utvikle kulturen dersom bruksområda deira blir tatt til gruvedrift eller at drifta og forureining frå denne hindrar den årssyklusen og områdebruken som reindrifta er avhengig av. Men gruver kan og føre til problem for andre grupper av samar, bl.a. fiskarar som kan bli ramma av dumping av gruveavfall i sjø, og den samiske fiske- og fangstorganisasjonen Bivdi hevdar også at denne paragrafen kan nyttast til å verne dei mot gruveforureining i sjø.

§ 112. Alle har rett til eit helsesamt miljø og ein natur der produksjonsevna og mangfaldet blir haldne ved lag. Naturressursane skal disponerast ut frå ein langsiktig og allsidig synsmåte som tryggjer denne retten òg for kommande slekter. Borgarane har rett til kunnskap om korleis det står til med naturmiljøet, og om verknadene av planlagde og iverksette inngrep i naturen, slik at dei kan tryggje den retten dei har etter førre leddet. Dei statlege styresmaktene skal setje i verk tiltak som gjennomfører desse grunnsetningane.
Her blir det stilt krav om ei langsiktig ressursutnytting, stikk i strid med politikken om å tømme mineralressursane våre i løpet av ein generasjon.

Etter at desse paragrafane kom med i Grunnlova har dei vore mye brukt i politisk argumentasjon, men så langt hatt avgrensa juridisk betydning. Det har nok blitt gjort både politiske og forvaltningsmessige vedtak i strid med begge paragrafane utan at det så langt har ført til verken regjeringskrise eller riksrett.

I ein artikkel frå 2014 argumenterer høgsterettsadvokat Pål W. Lorentzen for at miljøparagrafen i grunnlova må brukast langt meir aktivt. [16]

Forvaltningslova

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10.02.1967 set retningslinjer som skal følgjast av alle offentlige organ som behandlar utbyggingssaker, slik som løyve til leiting, utvinning og utslepp. §11 slår fast at forvaltninga har informasjons- og rettleiingsplikt ikkje bare overfor den som søker om eit utbyggingstiltak, men også over for dei som kan vere part i saka fordi f.eks. etablering av ei gruve vil ramme interessene deira.

Med tilvising til innstillinga til forvaltningslovskomiteen skriv professor Jan Fridtjof Bernt: «Etter Forvaltningslovens §17, 1. ledd skal forvaltningsorganet «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Denne bestemmelsen uttrykker et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp som er eldre enn loven, at selv i saker hvor man i betydelig utstrekning vil kunne overlate til parten eller andre interesserte å fremskaffe det nødvendige faktiske materiale for avgjørelsen, «kan [ikke] forvaltningsmyndigheten slå seg til ro med de opplysninger som partene fremskaffer. Forvaltningsorganet har alltid et selvstendig ansvar for sakens riktige opplysning.» [17] Dette blei skrive i samband med spørsmålet om Titania sitt utslepp i fjorden på 1980-talet, og er like aktuelt i liknande saker i vår tid.

Forvaltningslova inneheld òg reglar for klage på vedtak:
§28. Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Eit omstridd spørsmål her er kven som har «rettslig klageinteresse». Under saka om utbygging av Alta–Kautokeino-vassdraget blei det slått fast at Naturvernforbundet har rettslig klageinteresse i naturvernsaker, og det vil også kunne gjelde andre tilsvarande organisasjonar.

Naturmangfaldlova

Som oppfølging av naturmangfoldlova sendte daverande miljøvernminister Erik Solheim ut eit kort til kvar kommune i landet, der han ba kommunane ta vare på ein spesiell art for kvar kommune. Her er brevet han sendte til Guovdageaidnu, for at kommunen skulle ta vare på planta masimjelt. Hva har så truga denne? Jo, kraftutbygging iverksett av staten og velsigna av miljøverndepartementet! Kraftutbygginga skjedde mot protestar frå kommunen som no blir oppfordra til å ta vare på masimjelten!

Lov om forvaltning av naturens mangfold av 1. juli 2009 skal vere den overordna lova for å sjå til at det ikkje blir gjort inngrep som skadar naturmangfaldet. Lova er allmenn, og det verkar som dei forskjellige organa som gir utbyggingsløyve i første rekke held seg til sektorlovene og i liten grad ser på om eit tiltak vil vere i strid med naturmangfaldlova. Det skjer trass i at fleire i gangverande og planlagte gruver kan vere i strid med denne lova.

Naturmangfaldlova regulerer oppretting av verneområde som nasjonalparkar, landskapsvernområde og naturreservat. I slike område er det ikkje lov med gruver og liknande fysiske inngrep, så sant det ikkje er spesielt skrive inn i verneforskriften. Det har vore nokre få slike unnatak (bl.a. Jostedalen nasjonalpark og verneområda ved Gudvangen). Trass i dette har det blitt gitt løyve til kartlegging av mineralressursar i nasjonalparkar, f.eks. i Stabbursdalen. I område som er foreslått verna, men der verneprosessen har stoppa opp, har det blitt gitt undersøkingsløyve av direktoratet.

Naturmangfaldlova har ei rekke paragrafar som kan vere til hinder for planlagte gruveanlegg. Det gjeld blant anna § 1. om at naturen skal bli tatt vare på ved bærekraftig bruk og vern, som grunnlag for menneska sin verksemd, kultur, helse og trivsel, inkludert samisk kultur, § 4. om ivaretaking av mangfaldet av naturtyper, artar og økologiske prosessar, § 8. om å bygge forvaltninga på vitskapelig og tradisjonell kunnskap, § 10. om å vurdere ut frå den samla belastninga på økosystemet, § 11 om at tiltakshavaren skal dekke kostnadane ved skadar.

I praksis synest naturmangfaldlova å vere gløymd i behandling av mineralsaker. Ein skulle kanskje tru at det tidligare Miljøverndepartementet, no erstatta av Klima- og miljødepartementet, var det som skulle verne om naturmangfaldlova. Slik er det i allefall ikkje under noverande regjering. Klimaminister Tine Sundtoft gir tvert om klar melding om at denne lova ikkje treng å følgast: «På generelt grunnlag seier ho at Naturmangfaldlova ikkje set noko absolutt grense for kva vedtak som kan fattast, fordi lova har ikkje høgare rang enn andre lover og reglar. Omsynet til naturmangfaldet må vegast mot andre viktige samfunnsinteresser, skriv Sundtoft.» [18]

Med andre ord har Noreg ein miljøminister som meiner det er fritt fram for å bryte den viktigaste lova ho er sett til å forvalte. Eg vil ikkje tru nokon jurist kan gå god for dette, men eg har ikkje sett at nokon så langt har våga å utfordre regjeringa på det. Denne haldninga er seinast følgt opp under Miljødirektoratet sitt utsleppsløyve til Nussir ASA, der direktoratet hevdar at naturmangfaldlova ikkje gjeld i denne saka, da det er ei søknad etter forureningslova.

Miljøinformasjonslova

I tråd med at grunnlova slår fast at «Borgarane har rett til kunnskap om korleis det står til med naturmiljøet, og om verknadene av planlagde og iverksette inngrep i naturen, slik at dei kan tryggje den retten dei har etter førre leddet», er det vedtatt ei eiga lov om å sikre at slik informasjon blir tilgjengelig. Denne lova sikrar at alle har rett til informasjon både frå offentlige organ og private verksemder. Ein treng altså ikkje sjølv representere noko organisasjon eller bedrift for å kreve slik informasjon og ein skal få denne gratis.

I samband med innsamlinga av stoff til denne bokserien har det hendt at det har vore naudsynt å vise til miljøinformasjonslova for å få ut informasjon frå både offentlige organ og private bedrifter. Det har nokre gongar gitt resultat, mens andre saker har det så langt ikkje vore mogleg å få ut informasjon om.

Under noverande regjering har vi i gruvespørsmål sett ein klar tendens til å undergrave miljøinformasjonslova med å hemmeligstemple saksbehandlinga av gruvesaker i offentlig forvaltning.[19]

Vern av natur og andre interesser

Forureiningslova

Lov om vern mot forurensninger og om avfall av 1981 har eit vidt verkeområde, da ho regulerer «tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen». Målsettinga med lova er og omfattande:
§1. Denne lov har til formål å verne det ytre miljø mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, ... Loven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skadar naturens evne til produksjon og selvfornyelse.

Mellom dei dristige og ideelle krava er det likevel nokre forbehold som i stor grad kan underminere formålet:
§2.Gjennomføringen av loven skal skje etter disse retningslinjer:
1. Det skal arbeides for å hindre at forurensning oppstår eller øker, og for å begrense forurensning som finner sted. Det skal likeledes arbeides for å unngå avfallsproblemer. Loven skal nyttes for å oppnå en miljøkvalitet som er tilfredsstillende ut fra en samlet vurdering av helse, velferd, naturmiljøet, kostnader forbundet med tiltakene og økonomiske forhold. ...
3. For å unngå og begrense forurensning og avfallsproblemer skal det tas utgangspunkt i den teknologi som ut fra en samlet vurdering av nåværende og fremtidig bruk av miljøet og av økonomiske forhold, gir de beste resultater.
4. Avfall skal tas hånd om slik at det blir minst mulig til skade og ulempe. Det skal gjenvinnes der dette ut fra en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold er berettiget.

Kven skal så gjøre denne samla vurderinga og avveininga? Det er dei som i lova er kalla «forurensningsmyndigheten». I utgangspunktet er det forbode å forureine og forsøple med mindre det er lovliggjort gjennom eit løyve, der det ofte blir fastsett grenseverdiar for utslepp av forureinande stoff. Kven som er «forurensingsmyndigheten» for mineralutvinning er avhengig av typen av bedrift. For mindre bedrifter er det kommunen, for mellomstore fylkesmannen og for store bedrifter er det no Miljødirektoratet.

I gruvesaker kan forureiningsstyresmakta i prinsippet ikkje gjøre vedtak før bedrifta har fått godkjent reguleringsplan. Styresmaktene har likevel gjort tiltak for å forkorte behandlinga. I Nussir-saka [20]blei høringa på utsleppsløyvet unnagjort lenge før reguleringsplanen var ferdig behandla, og i Engebø-saka gikk ein enno lenger, og samordna mellom instansane som skulle behandle dette slik at regjeringa ga godkjenning av reguleringsplan og utsleppsløyve samtidig. Røynslene frå behandling av utsleppsløyve i SFT/Klif /Miljødirektoratet er at dei aller fleste søknadar blir innvilga, sjølv når forureininga vil bli betydelig.

I forureiningslova er det slått fast at forureinar skal betale kostnadane for å avgrense forureining: §2-5. Kostnadene ved å hindre eller begrense forurensning og avfallsproblemer skal dekkes av den ansvarlige for forurensningen eller avfallet. Dette kan sjå bra ut, men om vi ser nærare etter, er det tvilsamt om det dekker det internasjonalt anerkjente prinsippet «forureinar betaler»: «Prinsippet innebærer at den som slipper ut eller har sluppet ut miljøskadelige stoffer til jord, luft eller vann er pålagt å betale kostnadene ved rensing eller tilbakeføring til opprinnelig tilstand.» [21] Etter forureiningslova skal forureinar betale utgiftene til dei tiltak som dei blir pålagt av forureiningsstyresmaktene som vilkår for å få utsleppsløyve. Spørsmålet er om denne paragrafen kan brukast til å pålegge forureinar utgiftene etter forureining som er gjort med offentlig løyve. I dag er praksis i Noreg at når ein bedrift har fått utsleppsløyve betaler dei ingenting for dette og ingenting for dei skadane som måtte oppstå i ettertid. Før det blir gitt utsleppsløyve kan styresmaktene kreve konsekvensanalyse.

Lova har ein paragraf som skal vere ein sikkerheitsventil, der utsleppsløyve kan kallast tilbake: §18. Forurensningsmyndigheten kan oppheve eller endre vilkårene i tillatelse etter loven her eller etter forskrift i medhold av loven, eller sette nye vilkår, og om nødvendig kalle tillatelsen tilbake dersom 1) det viser seg at skaden eller ulempen ved forurensningen blir vesentlig større eller annerledes enn ventet da tillatelse ble gitt. Det skal svært mye til at «forurensingsmyndigheten» nyttar seg av denne paragrafen, og vi kjenner ikkje til at det nokon gong har skjedd. Når f.eks. ei gruve har fått utsleppsløyve og basert produksjonen på ein driftsmåte som føreset slikt utslepp, er det svært vanskelig å stoppe.

Lova har reglar for kva som skal skje etter nedlegging av ei forureinande verksemd:
§20. Hvis et anlegg blir nedlagt eller en virksomhet stanser, skal eieren eller brukeren gjøre det som til enhver tid er nødvendig for å motvirke forurensninger. ... Forurensningsmyndigheten kan ... pålegge eieren eller brukeren å stille garanti for dekning av fremtidige utgifter og mulig erstatningsansvar.
Dette er høgst aktuelt for nedlagte gruveanlegg. I praksis har dette ofte fungert dårlig, fordi garantikrava har vore utilstrekkelige, eller fordi gruveselskap har gått konkurs eller på anna vis stukke av frå kravet. I dei fleste tilfelle av forureining frå nedlagte gruver er også utsleppsløyve og konsesjon gitt etter tidligare lovverk, så det er vanskelig å seie kor mye ein kan få ut av denne paragrafen.

Frå 2011 blei forureiningslova og gjort gjeldande for radioaktive stoff. Om ei bedrift vurderer at ho har utslepp av radioaktive stoff over grenseverdiane gitt i Forskrift om radioaktiv forurensning og avfall vedlegg II, må ho søke om løyve til utslipp av desse stoffa. Dette har i det siste blitt aktualisert da Statens strålevern kravde ei vurdering frå Nussir av kva grad dei vil sleppe ut radioaktive stoff.

Forureiningsforskrifta

Forskrift om begrensning av forurensning av 2004 gjeld for «pukk, grus, sand og singel» og ikkje for anna gruveavfall.

Kapittel 30 set krav til skjerming og støvdempande tiltak, herunder at boreriggar skal ha støvavsug med reinsking. Utstyr skal vere innebygd eller ha påsprøyting av vatn. Det er sett grenser for støvnedfall og utslepp av suspendert stoff til vatn, og det er krav som gjeld resipienten. Bedriftene har støykrav, og skal gjøre målingar og føre journal.

Dersom verksemda genererer mineralavfall som blir lagra i meir enn tre år eller deponert, skal det lagast ein plan for handtering av dette avfallet.

Avfallsforskrifta / Mineralavfallsdirektivet

Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall er gitt av Miljøverndepartementet i 2004 med heimel i forureiningslova og produktkontrollova. I 2006 kom EU sitt mineralavfallsdirektiv [22], som Noreg etter EØS-avtalen var forplikta til å implementere. No fikk norske styresmakter eit problem, fordi direktivet inneheldt ein del krav som var vanskelig å sameine med den norske politikken der sjødeponi skulle vere hovudmetoden for handtering av gruveavfall. Direktivet har ikkje eit absolutt forbod mot sjødeponi, men vilkåret er at ein oppfyller krava i tre andre direktiv, deriblant vassrammedirektivet, som set forbod mot å redusere vasskvaliteten.

Vidare stiller direktivet krav om minimering av avfall og tilbakefylling i gruver: Det skal utarbeidast ein avfallshandteringsplan, som bl.a. har til formål:
iii) redeponering af udvindingsaffaldet i det tomme brud efter udvinding af mineralet, for så vidt som det er teknisk og økonomisk muligt og miljømæssigt forsvarligt i overensstemmelse med gældende EF-miljønormer samt de relevante krav i dette direktiv, ...
... b) at fremme nyttiggørelse af udvindingsaffald ved genanvendelse, genbrug eller udnyttelse, hvis dette kan gøres miljømæssigt forsvarligt ...

Miljøverndepartementet ga Klif i oppdrag å utarbeide eit utkast til ein tilleggsparagraf i avfallsforskrifta, som skulle ta opp krava i direktivet. Dette utkastet betydde ei monaleg svekking av krava i direktivet. Mineralavfallsdirektivet har svært strenge krav for at avfall skal bli definert som inert, og dermed få mindre strenge krav til forsvarlig deponering: «inert affald: affald, der ikke undergår signifikante fysiske, kemiske eller biologiske forandringer. Inert affald er hverken opløseligt eller brændbart eller på anden måde fysisk eller kemisk reaktivt; det er ikke bionedbrydeligt og har ingen negativ indflydelse på andet materiale, det kommer i berøring med, på en sådan måde, at det sandsynligvis vil medføre forurening af miljøet eller skade menneskers sundhed.» Forskriftsforslaget har derimot langt mindre spesifikke krav: «inert avfall: avfall som ikke vil gjennomgå noen betydelig nedbrytning eller oppløsning eller annen betydelig endring som kan medføre forurensning av miljøet eller være til skade for menneskers helse» Denne forskjellen kan vere avgjørande når ein ønsker å definere gruveavgang for sjødeponi som inert, fordi den norske formuleringa ikkje like godt dekker den situasjonen at avfall som i landdeponi kan bli karakterisert som «inert», kan gi alvorlege skadeverknadar for miljøet når det blir blanda med sjøvatn.

Forskrifta stiller krav om finansiell sikring, men gir i motsetning til direktivet unnatak for avfall som blir definert som inert. Slik kan ein, når styresmaktene har definert avfall som går til sjødeponi som inert, frita forureinaren for plikta til å betale for skade og eventuell oppreinsking.

Mens direktivet ser tilbakefylling i gruve som ein tilrådd metode som skal søkast gjennomført, kjem dette ikkje fram i forskrifta, som bare omtalar slik tilbakefylling som eit problem (§17-11).

I direktivet står nyttiggjøring av avfall sentralt, og skal gjennomførast så sant det er miljømessig forsvarlig. I forskrifta § 17-7 blir dette derimot redusert til "... å fremme nyttiggjøring av mineralavfall dersom dette er miljømessig fornuftig og å sikre sikker disponering av mineralavfall på kort og lang sikt." Med andre ord gjør direktivet det obligatorisk å gjøre nytte av avfallet, mens forskrifta gjør det til eit frivillig val.

Høringsutkastet til §17 fikk god mottaking i mineralbransjen, nettopp fordi det etter deira tolking opnar for sjødeponi. [23] Derfor var Naturvernforbundet [24] og Fiskarlaget kritiske til forslaget. Innvendingane blei avvist av både Klif og seinare Miljøverndepartementet.

Sjølv om både bransjen og styresmaktene har gjort sitt beste for å redusere krava som forskrifta set til gruveselskapa, er det likevel mange eksisterande og planlagte anlegg for gruveavfall som manglar mye på å oppfylle desse krava:
§ 17-9. Krav som gjelder ved oppføring eller endring av avfallsanlegg
Ved oppføring av et nytt avfallsanlegg eller endring av et eksisterende avfallsanlegg skal den driftsansvarlige sikre at:
a) avfallsanlegget har en egnet beliggenhet
b) avfallsanlegget utformes, forvaltes og vedlikeholdes på en slik måte at det sikres at det er fysisk stabilt
c) avfallsanlegget utformes, forvaltes og vedlikeholdes på en slik måte at forurensning av jord, luft, overflatevann og grunnvann reduseres i størst mulig grad, jf. § 17-12
d) erosjon som følge av vann eller vind reduseres i den grad det er teknisk mulig og økonomisk gjennomførbart
e) skader på landskapet begrenses i størst mulig grad
f) det foreligger egnede fremgangsmåter for regelmessig overvåking og kontroll av avfallsanlegget.

Forskrifta krev ein oversikt over problema frå tidligare gruver:
§ 17-17. Miljødirektoratet skal sikre at det regelmessig oppdateres en oversikt over nedlagte avfallsanlegg som er benyttet til mineralavfall og som har alvorlige negative miljøvirkninger, eller som på kort eller mellomlang sikt kan utgjøre en alvorlig trussel mot miljøet eller menneskers helse. Oversikten skal gjøres tilgjengelig for allmennheten.

Her har ein kome ganske langt i å oppfylle dette, med oversikta Avrenning av tungmetaller fra nedlagte kisgruver på Miljødirektoratet sin nettstad http://miljostatus.no. Derimot har ein kome ganske kort med tiltaka for å rette opp desse problema.

Vassressurslova

Lov om vassdrag og grunnvann av 2000 har som formål «å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann». Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er myndigheit og/eller saksbehandlar for det meste av vassressursforvaltninga.

Dersom gruvedrift vil påverke vassdrag f.eks. gjennom bruk av store mengder vatn, masseuttak, utslepp eller avrenning, vil det vere nødvendig med løyve etter vassressurslova. Gruveselskapet må da ha konsesjon frå vassdragsstyresmakta (NVE). Dersom det i samband med ei gruve byggast dammar f.eks. for klaring av vatn etter flotasjon, eller at ein legg om løpet til ei elv, vil det måtte behandlast etter vassressurslova.

Dette er no svært aktuelt for Nordic Mining si planlagte rutilgruve ved Førdefjorden. Sjølv om det er innvilga både reguleringsplan og utsleppsløyve, gjenstår det framleis løyve frå NVE for uttak av vatn. [25]

Vassforskrifta og vassrammedirektivet

I prinsippet er reglane klare for kva som ikkje er tillate etter vassforskrifta.
(Kjelde: http://www.huvo.no/miljomal.html)

Forskrift om rammer for vannforvaltningen blei vedtatt i 2006. Forskrifta bygde i stor grad på EU sitt vassrammedirektiv [26], som er innlemma i EØS-avtalen, men det var først i 2009 at Stortinget formelt vedtok å akseptere vassrammedirektivet og at vassforskrifta skulle gjelde som norsk implementering av dette.

Direktivet omfattar alt ferskvatn (overflatevatn og grunnvatn) samt kystvatnet (ut til ei nautisk mil utafor grunnlinja), og har som målsetting:
– førebygge ytterligare reduksjon i miljøtilstanden, og betre tilstanden for økosystema i vatn
– eit utvida vern og forbetring av miljøtilstanden
– vern av marine område
– eliminere forureining av havmiljøet
– oppnå konsentrasjonar i havmiljøet som er nær bakgrunnsverdiane for naturleg eksisterande stoff og nær null for menneskeskapte syntetiske stoff

Vassrammedirektivet har eit system for klassifisering av vasskvalitet i fem klassar (svært god, god, moderat, dårlig og svært dårlig), og målet er at alle vassførekomstar skal ha minst god kjemisk og økologisk tilstand. For å oppnå dette skal alle vassførekomstar klassifiserast og påverknadar skal identifiserast. Det skal utarbeidast tiltaksplanar for vassførekomstar som ikkje tilfredsstiller krava og vassførekomstane skal regelmessig overvåkast.

Direktivet er eit minimumsharmoniseringsdirektiv, som ikkje avgrensar medlemslanda sin rett til å ha strengare reglar. Det er norske styresmakter som sjølve har vald å ikkje gå lenger: «Forskriften er ment å gjenspeile direktivets krav og ikke pålegge forpliktelser utover det som følger av direktivet.» [27] Det er heller tvert om, for vassforskrifta har på fleire område lågare krav. Mens direktivet stiller svært strenge krav til å kunne redusere vasskvalitet frå svært god til god, tillet forskrifta dette om «samfunnsnytten av de nye inngrepene eller aktivitetene skal være større enn tapet av miljøkvalitet». Ei slik forringing er i direktivet bare tillate for overflatevatn, mens forskrifta tillet det også for grunnvatn. Likevel har forskrifta reglar som kjem i konflikt med sjødumping slik dette blir praktisert i dag og planlagt ved nye gruver. Det gjeld bl.a. desse paragrafane:
§ 4. Tilstanden i overflatevann skal beskyttes mot forringelse, forbedres og gjenopprettes med sikte på at vannforekomstene skal ha minst god økologisk og god kjemisk tilstand, i samsvar med klassifiseringen i vedlegg V og miljøkvalitetsstandardene i vedlegg VIII.
§ 7. Det skal gjennomføres nødvendige tiltak med sikte på gradvis reduksjon av forurensning fra prioriterte stoffer til vann. Det skal gjennomføres nødvendige tiltak med sikte på stans i utslippene av prioriterte farlige stoffer til vann.

Dei prioriterte stoffa som er omtalte i §7 finn ein i eit vedlegg til vassforskrifta. Det er no 33 prioriterte stoff, men det reviderte vassrammedirektivet har auka dette til 45. Blant dei prioriterte farlige stoffa der utsleppa skal stansast heilt er kvikksølv og kadmium og kjemiske samband av desse, mens nikkel og bly er blant dei prioriterte stoffa som ikkje er rekna som like farlige, der er kravet tiltak for å redusere forureininga.

Forskrifta inneheld ein paragraf som opnar for unnatak i spesielle tilfelle, og dei som ivrar for fortsatt dumping av gruveavfall i sjøen dekker seg bak denne:
§ 12. Ny aktivitet eller nye inngrep i en vannforekomst kan gjennomføres selv om dette medfører at miljømålene i § 4 – § 6 ikke nås eller at tilstanden forringes, dersom dette skyldes
a) nye endringer i de fysiske egenskapene til en overflatevannforekomst eller endret nivå i en grunnvannsforekomst, eller
b) ny bærekraftig aktivitet som medfører forringelse i miljøtilstanden i en vannforekomst fra svært god tilstand til god tilstand.
I tillegg må følgende vilkår være oppfylt:
a) alle praktisk gjennomførbare tiltak settes inn for å begrense negativ utvikling i vannforekomstens tilstand,
b) samfunnsnytten av de nye inngrepene eller aktivitetene skal være større enn tapet av miljøkvalitet, og
c) hensikten med de nye inngrepene eller aktivitetene kan på grunn av manglende teknisk gjennomførbarhet eller uforholdsmessig store kostnader, ikke med rimelighet oppnås med andre midler som miljømessig er vesentlig bedre.

I samband med planane om utslepp frå koppargruve i Kvalsund avviste daverande Direktoratet for Naturforvaltning at denne paragrafen kan brukast til å gjøre unnatak for slike utslepp, men få år seinare hevdar etterfølgjaren Miljødirektoratet nettopp at denne unntaksparagrafen kan brukast til dette.

Direktivet var vedtatt i 2000, og EU-landa hadde ein frist til slutten av 2003 med å innføre dette i nasjonale lovverk. Noreg Noreg innførte direktivet først i 2009, og starta første planperiode i 2010. I denne perioden, fram til 2015, kunne vassregionstyresmaktene avgrense planen til nokre vassområde, ein skulle da prioritere «utvalgte vannområder der en foreløpig vurdering tilsier at det foreligger betydelige miljøutfordringer eller brukerkonflikter.» På landsbasis var det omlag 20 % av vassområda som blei dekka av desse planane. Lite tyder på at ein hadde vald ut konfliktområder, snarare tvert i mot kan det verke som ein har forsøkt å utsette desse så lenge som råd. I andre planperioden, 2016–21 skal heile landet vere dekka. Det vil seie at god tilstand skal bli oppnådd innan 2021.

Vassforvaltninga er samordna av Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet og Noreg er inndelt i 11 heilnorske vassregionar og fem grenseregionar, og ansvaret for desse ligg til fylkeskommunar. Regionane er igjen delt i vassområde, som det til saman er 105 av. Det er no utarbeida vassforvaltningsplanar og tiltaksprogram for alle vassregionane for perioden 2016–21, og desse har vore til høring hausten 2014. Til saman er det produsert tusenvis av sider med kartlegging og planar. Likevel viser dette at det er svært mye som manglar på at vassforekomstane i Noreg er skikkelig kartlagt. Ein enno viktigare mangel er at vassforvaltningsarbeidet er svært mangelfullt nettopp på to av dei største trugsmåla mot vasskvaliteten i fjordane: fiskeoppdrett og gruveavgang.

Matlova

Lov om matproduksjon og mattrygghet mv. av 2003 er relevant for gruver i den grad verksemda påverkar matressursane. Dette gjeld f.eks. for utslepp av avgang til sjø og til vassdrag der det blir drive næringsfiske.

Ei avgrensing av matlova og Mattilsynet sitt funksjonsområde er at det bare gjeld matressursar for offentlig omsetjing, ikkje f.eks. fritidsfiske. Mattilsynet kan gi kosthaldsråd og forby omsetjing av bl.a. fisk frå forureina område. Det føreset at det føregår eit slikt fiske. Nokre stadar har alt fiske opphørt som følgje av forureining, og da er det ikkje lenger Mattilsynet sitt bord.

Mattilsynet har sendt ut åtvaringar mot å spise fisk og annan mat frå visse vassdrag og fjordar. Det er slåande at det her manglar informasjon frå fjordane med gruveavfall.

Produktkontrollova

Lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester skal førebygge at produkt fører til helseskade eller miljøskadar i form av forstyrring i økosystem, forureining, avfall, støy o.l. Lova gjeld produksjon, omsetning, bruk og anna behandling av produkt. Lova skal sikre at samfunnet får tilstrekkelig kunnskap om helse- og miljømessige verknadar av ulike produkt. Verksemd som brukar produkt med innhald av kjemisk stoff skal vurdere om det finnes alternativ som medfører mindre risiko (substitusjonsplikt).

For gruver er dette særlig aktuelt i samband med bruk av flotasjonsmiddel, flokkuleringsmiddel og andre kjemikalier i oppreiing.

Kulturminnelova

Brua til steinbrota ved Náránaš går rett forbi ein gard som har fleire av dei svært få bygningane i Guovdageaidnu som er bevart frå før krigen. Med bakgrunn i kulturminnelova la derfor Sametinget ned motsegn mot bygginga av brua, men trekte denne seinare tilbake.
(Foto: SL)

Lov om kulturminner pålegg ein utbyggar å sørge for undersøking for kulturminne i området der han ønsker å sette i gang aktivitet. Det er utbyggaren som skal dekke utgiftene til undersøkinga, men som regel blir denne utført av universitet eller andre faglige institusjonar. Funn frå undersøkinga skal meldast til kulturminneforvaltninga, som er fylkeskommunen eller Sametinget, og forvaltninga må ta stilling til meldinga før anleggsarbeid kan settast i gang.

Ein stor del av dei kulturminna som er registrert er funne nettopp fordi det er planlagt utbygging. Eksempel på dette er Altaelva, Slettnes på Sørøya, Melkøya ved Hammerfest og Tømmernes ved Kirkenes. Det er gjennomført undersøkingar dei siste åra ved Biedjovággi og Repparfjorden, og begge stadane er det funne mye kulturminne. Den første gruvedrifta i både Biedjovággi og Ulveryggen ved Repparfjorden blei sett i gang før kulturminnelova blei vedtatt, og her er trulig gått tapt mange kulturminne som ikkje blei registrerte. Ved Biedjovággi var det ikkje registrert kulturminne frå før, men da registratorane spurte reindriftssamar i området, viste det seg at dei kjente til fleire av kulturminna der.

Kulturminnelova seier at det er forbod mot inngrep i automatisk freda kulturminne. Dette omfattar bl.a. buplassar og bygningar frå oldtid og mellomalder (inntil år 1537). For samiske kulturminne gjeld det for alle som er meir enn 100 år gamle. I praksis vil kulturminnelova sjeldan stoppe eit planlagt inngrep, men kan forsinke det inntil registrering er gjennomført og eventuelle flyttbare kulturminne er tatt vare på. I nokre tilfelle kan lova føre til ei avgrensing av området der det blir tillate å gjøre inngrep. Det har bl.a. skjedd ved Brønnøy Kalk på Helgeland.

Lakselova

Laksefiskar i Repparfjordelva.
(Foto: SL)

Lov om laksefisk og innlandsfisk seier i § 7 a: «Når det treffes vedtak eller gjennomføres tiltak som kan påvirke laksens levevilkår, skal de særskilte hensyn som følger av Stortingets vedtak om nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder legges til grunn. I disse områdene skal laksen sikres en særlig beskyttelse mot skadelige inngrep.»

Dette skulle vere ei sikring mot å sleppe ut gruveavfall i nasjonale laksefjordar, men i samband med planane om sjødeponi i Førdefjorden og Repparfjorden har regjeringa gitt klar melding om at ein ikkje ser lakselova som noko hinder for å dumpe gruveavfall i nasjonale laksefjordar. Til no er det ikkje gjort noko rettslig prøving av dette.

Jordlova

Lov om jord seier i §9 at som hovudregel må dyrka jord ikkje brukast til andre føremål enn jordbruksproduksjon, og ikkje disponerast slik at ho ikkje blir eigna til jordbruksproduksjon i framtida.

Som regel skjer mineralutvinning i utmark, men i ein del tilfelle kjem utvinning i konflikt med dyrka mark, og da vil ein måtte ha særskilt løyve etter jordlova. Eksempel på aktuelle planar er rutilutvinning i Engebøfjellet ved Førdefjorden og grafitt på Jennestad i Sortland. Ved olivingruvene i Åheim er noko dyrka mark tatt til dagbrot og delar av dette er etter uttak ført tilbake til jordbruket og dyrka opp igjen.

Kontinentalsokkellova

Lov om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster tar opp undersjøiske naturforekomstar som mineral i § 2: «Retten til undersjøiske naturforekomster tilligger staten. Kongen kan gi norske eller utenlandske personer, herunder også stiftelser, selskaper og andre sammenslutninger, adgang til å undersøke eller utnytte naturforekomstene.»

Undersøkinga av mineral på og under havbotnen har såvidt kome i gang, men det er funne teikn på at dette kan bli ei stor satsing framover. I Nordområdemeldinga av 2011 er det derfor varsla at det vil bli behov for å utvikle dette regelverket. Dei første søknadane om slik utnytting er allereie sendt, men ikkje ferdig behandla fordi regelverket ikkje er klart.

Samiske interesser

«Stridens kjerne handler om hvordan staten skal oppfylle sine folkerettslige forpliktelser overfor samene. Sametinget har tydelig signalisert at loven ikke gir samer tilfredsstillende rett til beskyttelse mot inngrep som kan gjøre det umulig eller vesentlig vanskeligere å opprettholde og utvikle samisk kultur, næringsutvikling og samfunnsliv.» [28]

Dette skreiv nettavisa Geo i 2010. Frå revideringa av minerallovgivinga starta i 1996 har spørsmålet om samiske interesser stått sentralt, og dette er framleis alt anna enn løyst. I dette kapitlet vil vi sjå på kva posisjon samiske interesser har hatt i minerallovgivinga gjennom tidene, og på den striden som har vore om dette i samband med lovendringane dei siste åra.

Lovverket før 2009

Heilt frå gruveetableringane på 1600-talet har det vore konfliktar mellom gruvedrift og samiske næringsinteresser, bl.a. på Røros og i Ballangen. Likevel har samane ikkje vore nemnde i minerallovgivinga før på 2000-talet.

Da bergverkslova blei vedtatt i 1972 gjaldt denne likt for heile landet. Det var da ikkje noko særskilt debatt om samiske interesser i forhold til mineralutvinning. Utmarka i Finnmark og store delar av Nordland og Troms var rekna som statseigedom. Det førte til at i praksis hadde samisk reindrift og utmarksnæringar enno mindre vern mot gruveinngrep enn landbruksnæringane hadde der jorda var privateigedom.

Rett til erstatning?

I tida 1952–76 gikk transporten av malm med ein 45 km lang taubane frå Skorovatn til Kongsmoen. Banen gikk tvert gjennom reinbeiteområde, og eit reinbeitedistrikt fikk da erstatning. Dette var trulig første gang det i Noreg blei betalt erstatning til reindrifta for ulemper i samband med gruvedrift.
(Foto: Basia Głowacka)

Reindrifta blei lenge sett på som ei næring som måtte vike for andre næringsinteresser. I nokre få tilfelle fikk reindriftssamar i etterkrigstida ved skjønn tilkjent litt erstatning ved inngrep i bruksområda deira, f.eks. ved neddemming av buplassar og beiteområde. Da det blei bygd taubane frå Skorovas gruver ut til kysten tvert gjennom eit reinbeitedistrikt, blei det også gitt ei viss erstatning for ulempene dette gav for reindrifta. Sjølve gruva blei det derimot ikkje gitt noko erstatning for. Det var først med Altevassdomen [29] i 1968 at retten slo fast at reineigarar hadde rett til erstatning for inngrep som førte til reduserte beiteområde.

Ved etableringa av koppargruva i Biedjovággi blei det ved skjønn i 1974 gitt ei eingongserstatning til fire reinbeitedistrikt.[30] Advokaten til reindriftssamane argumenterte da: «Selv om Staten formelt står som grunneier, er dette samenes gamle land som de har anvendt i alders tid og ansett for sitt eget». [31] Seinare er det gitt erstatning etter skjønn eller avtale bl.a. ved gruvene i Repparfjord på 1970-talet, nefelingruva på Stjernøya, Rana gruber og Brønnøy Kalk. I seinare år har det i praksis vore lite nye gruveinngrep i reinbeitedistrikt, men det ligg no føre ei rekke planar og søknadar om slike inngrep.

Sameretten forseinka minerallova

I NOU 1996:11 Forslag til minerallov var samiske interesser blant spørsmåla det var usemje om. Fleirtalet i minerallovutvalet ville ikkje ha samiske interesser inn i lova. Dei ville bare ha ei forskrift, og denne skulle bare gjelde for Finnmark. Sametinget skulle få uttale seg, men utan å ha noko avgjørande ord.

Mindretalet i utvalet besto av advokat Otto Jebens, som gikk inn for at særreglar for samiske område skulle inn i lova, gjelde for alle samiske område i Noreg og at all verksemd for utnytting av mineral der skal vere avhengig av løyve frå Sametinget og vedkomande kommune.

Departementet støtta fleirtalet i utvalet, men meinte samtidig at dette bare skulle vere midlertidige overgangsordningar inntil samerettsutvalet si innstilling var framlagt og behandla. [32]

Året etter innstillinga frå minerallovutvalet kom så samerettsutvalet si innstilling om rett til land og vatn i Finnmark.[33] Denne uttalte seg generelt om vern mot naturinngrep, men lite om mineralutvinning spesielt. Ein foreslo ingen endringar i bergverkslovgivinga, men at det i plan- og bygningslova skulle inn eit punkt om at det ved planlegging skal leggast vekt på omsyn til samisk kultur og næringar.

Da det nye utkastet til minerallov blei sendt på høring i 2003 var Sametinget, Norske Reindriftsamers Landsforbund og Reindriftsforvaltninga blant høringsinstansane. Dei hadde ein del innvendingar, men det ser ikkje ut til at nokon av dei følgde opp kravet frå mindretalet i mineralutvalet i 1996 om at mineralutvinning måtte godkjennast av Sametinget. Sametinget viser til at ILO-konvensjonen krev samtykke, men utvatna sjølv dette kravet til å krevje konsultasjonar, og foreslo denne teksten: «I tradisjonelle samiske områder kan utvinningstillatelse bare gis etter konsultasjoner med Sametinget og eventuelt direkte berørte samiske interesser med den hensikt å oppnå samtykke til dette. I konsultasjonene og vurderingene av om det skal gis særskilt tillatelse skal det legges vesentlig vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Ved samtykke kan det settes vilkår som ivaretar og kompenserer for hensyn nevnt.»

Med vedtaket om Finnmarkslova av 2005 blei dette også gjort endringar i bergverkslova, slik at det frå 2006 blei tatt inn eigne paragrafar for Finnmark. Dette var første gongen at samiske interesser blei nemnd i bergverkslovgivinga i Noreg.

Samane i minerallova av 2009

I Ot.prp. nr. 43 (2008–2009), Om lov om erverv og utvinning av mineralressurser blir det sagt slik: «Spørsmål knyttet til behovet for særregler for å ivareta samiske interesser har også krevd tid og ressurser.» Dette må vel kallast ei underdriving, for samiske interesser var noko av det mest omstridde i samband med lova. Resultatet blei at minerallova tar opp samiske forhold på to vis; generelt og for Finnmark spesielt. I følge §2 «skal forvaltning og bruk av mineralressursene etter denne lov ivareta hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv». §6 seier: «Loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.»Går ein derimot inn på den konkrete behandlinga av leiting og utvinning, er det bare Finnmark som er nemnd. Der er i stor grad dei same reglane som blei innført i bergverkslova i samband med Finnmarkslova.

Den neste paragrafen som tar opp samiske interesser er §10: «Ved leting i Finnmark skal leter i tillegg skriftlig varsle Sametinget, Finnmarkseiendommen som grunneier, fylkesmannen og distriktsstyret for reindriften.»

§13 seier at undersøkingsrett blir delt ut av Direktoratet, og «I Finnmark skal Direktoratet for mineralforvaltning orientere grunneieren, Sametinget, fylkesmannen, distriktsstyret for reindriften og kommunen om tillatelsen.» Desse organa skal altså bare blir orientert i ettertid om at direktoratet har gitt løyve.

§ 17 er ein eigen paragraf om Søknad om undersøkelser i Finnmark. Denne seier at sjølv om det er gitt undersøkingsrett, må ein i Finnmark ha særskilt løyve frå direktoratet for å gjøre undersøkingar eller prøveuttak i terrenget. Før slikt løyve blir gitt skal ein ha undersøkt samiske interesser i området, og det skal leggast vekt på omsynet til samisk kultur, reindrift, næringar og samfunnsliv. Det er også ei rekke institusjonar som skal uttale seg, og dersom Sametinget går mot, må behandlinga av søknaden flyttast opp eit nivå, frå direktorat til departement eller heilt til regjeringa.

Ved vidare behandling av mineralsøknadar er det tilsvarande særreglar for Finnmark i §20 om prøveuttak og §30 om utvinningsrett.
§58 seier: «For utvinning av statens mineraler på Finnmarkseiendommens grunn kan departementet ved forskrift fastsette en høyere årsavgift til grunneier enn angitt i § 57 første ledd første punktum.» Denne er seinare fastsett til 0,75 %, mens det er 0,5 % i resten av landet.

Ved første augnekast kan det sjå ut som samiske interesser her er vel tatt vare på. Når samar, urfolk eller Finnmark er nemnd i heile åtte paragrafar, er det jo meir enn nok til å få motstandarane av sameretten til å sjå raudt. Likevel er ikkje dei samiske interessene så sikra som det kan sjå ut til. For samiske interesser utafor Finnmark har ein bare ein svært allmenn regel om at ein skal ivareta omsynet, men ingenting konkret for saksbehandlinga. Årsaka eller påskotet for denne forskjellsbehandlinga av samiske interesser i og utafor Finnmark er at ein ventar på behandlinga av samerettsutvalet si innstilling om rettar sør for Finnmark, men denne har no vore godt arkivert i sju år utan teikn til at ho nokon gong vil bli behandla.

Men også for Finnmark er spørsmålet kor sterkt dei samiske interessene står når det virkelig blir konflikt, og sterke krefter pressar på for å få etablert gruver i samiske bruksområde. Dette blir vurdert av juristen Susann Funderud Skogvang i artikkelen Ny minerallov og samiske rettigheter. [34]Der har ho bl.a. følgjande innvendingar:
– § 17 er uklar på kva plikter undersøkjar har til å orientere seg om samiske interesser i området.
– § 6 er også uklar på i kva grad dei internasjonale konvensjonane som ILO-konvensjonen om urfolk er forpliktande her.
– Dei særskilte reglane for varsel til eller uttale frå Sametinget, reindrifta m.fl. gjeld bare i Finnmark, ikkje i øvrig samisk bruksområde.
– Det er ikkje noko i lovteksten om konsultasjonar med Sametinget.
– Det er ikkje innført noko urfolksvederlag for gruvedrift i samiske område, slik Sametinget har kravd og ILO-konvensjonen legg opp til.

Finnmarkslova

Da Stortinget i 2005 vedtok finnmarkslova (Lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke), var det ein førebels kulminasjon av ein debatt som hadde gått i mange tiår, og som styresmaktene gjennom sveltestreikane under Altakampen blei nøydd å ta alvorlig. Grunnlaget for finnmarkslova blei lagt gjennom innstillinga til samerettsutvalet i 1997, men det blei gjort mye endringar før det endelige vedtaket.

Lova «har til formål å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte. Dette skal skje til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, bruk av utmark, næringsdrift og samfunnsliv.» Med lova blei 95 % av grunnen i Finnmark overført frå Statsskog SF til Finnmarkseiendommen, som er leia av eit styre oppnemnd av Sametinget og Finnmark fylkesting.

Finnmarkslova har regler om endra bruk av utmark (§ 10), der inngrep skal vurderast ut frå verknader for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøving og samfunnsliv. Sametinget har fått mandat til å gi retningslinjer for behandling av slike saker, og oppstart av gruvedrift er nemnd som eit av tilfella som krev slik behandling. Dette er eit av svært få tilfelle der Sametinget gjennom lov har fått mandat til å utforme regelverk som offentlig forvaltning må forholde seg til.

Eit sentralt spørsmål i finnmarkslova er at ein slår fast samane sin rett til land og vatn:
§ 5. Samene har kollektivt og individuelt gjennom langvarig bruk av land og vann opparbeidet rettigheter til grunn i Finnmark.
Ut frå denne paragrafen er det umogleg å sette i gang utbyggingstiltak utan å ta omsyn til samiske rettar. Spørsmålet er bare om dette skal tolkast som rett til å stoppe utbygging, eller om det bare betyr at staten må ekspropriere og betale erstatning.

§ 5 er likevel bare ei allmenn erklæring, for å slå fast kva konkrete rettar som gjeld, må det vidare utgreiing til:
§ 29. Det opprettes en kommisjon (Finnmarkskommisjonen) som på grunnlag av gjeldende nasjonal rett skal utrede bruks- og eierrettigheter til den grunnen som Finnmarkseiendommen overtar etter § 49.

Finnmarkskommisjonen har delt Finnmark opp i område som blir utgreidd etter tur. Blant dei områda som er ferdig, er det eitt som har gruvedrift, Stjernøya. Dei områda som har dei største konfliktane knytta til planar om ny gruvedrift er enno ikkje påbegynt. Motstandarar av gruveplanane i Biedjovággi og Repparfjorden har hevda at ein ikkje kan gjøre inngrep her så lenge det ikkje er avklart kven som har eigedoms- og bruksrettar i desse områda. Det gjeld både rettane til reindrifta og det gjeld rettane til den fastbuande befolkninga til bruk av landområde og til fiske i sjøen.

Kva verknad har Finnmarkslova hatt i forhold til mineralleiting og utvinning? Ut frå målsettinga skulle ein jo tru at lova gav naturen og dei naturbaserte næringane eit betre vern mot inngrep som gruvedrift. I praksis ser der derimot ut som det er det motsette som har skjedd. I siste tiåret før Finnmarkslova kom låg gruveselskapa stort sett og venta på ei avklaring av rettsforholda. Men da lova kom, blei det ikkje mindre, men meir interesse for mineralutvinning i Finnmark, og det ser ikkje ut til at gruveselskapa opplever Finnmarkslova som noko hinder.

Sametinget sine retningslinjer for endra bruk av utmark

Sametingets retningslinjer for vurderingen av samiske hensyn ved endret bruk av meahcci/utmark i Finnmark er gitt i medhald av finnmarkslova § 4. Retningslinjene er vedtatt av Sametinget i 2007 og same året godkjent av Arbeids- og sosialdepartementet. Dette vil seie at retningslinjene har status på nivå med forskrifter som departement og direktorat gir i medhald av lov.

«Retningslinjene skal brukes av statlige, kommunale og fylkeskommunale instanser, samt Finnmarkseiendommen, ved vurdering av virkningene for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv. Disse instansers vurderinger skal foretas før det treffes avgjørelser i saker om endret bruk av utmark i Finnmark fylke. Formålet med retningslinjene er at offentlige myndigheter og Finnmarkseiendommen foretar en grundig og forsvarlig vurdering av virkningene av samisk kultur. På den måten skal retningslinjene bidra til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur.» [35]

Med endra bruk av utmark meiner ein både direkte inngrep og vedtak som fører til innskrenking av tidligare samisk bruk, som f.eks. oppretting av verneområde. Retningslinjene seier blant anna at det skal gjørast grundige undersøkingar av kva verknad eit inngrep vil ha på samisk bruk av utmarka og at alle brukarar må få uttale seg før noko blir vedtatt. Ei avgrensing på bruken av retningslinjene er at dei ikkje skal gjelde når eit område allereie er sett av til f.eks. industriformål i kommunal arealplan. Det gjør at desse retningslinjene ikkje vil gjelde for f.eks. framtidig gruve i Biedjovággi.

Sametinget sin planvegleiar

Korleis skal ein så sikre at ein i planlegginga vil «sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv»? Etter § 3-2 i plan- og bygningslova har Sametinget plikt til å bistå i planlegginga. I 2010 vedtok Sametinget ein planvegleiar. Her heiter det: «Sametingets plikt til å delta i planleggingen innebærer også en rett etter loven til å kunne reise innsigelse til arealplaner og å bringe regionale planer inn for departementet dersom saker av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse ikke er tilstrekkelig ivaretatt ... Sametingets planveileder er et bidrag til å systematisere og gi en samlet oversikt over de hensyn som skal tas for samisk kultur, og som følger av gjeldende rett og internasjonale rett som er relevant for planlegging etter plan- og bygningsloven. ... [36]

Reindriftslova

Rein med kalvar ved det planlagte gruveområdet, Nussir, Kvalsund, 06.06.2011
(Foto: Marion Palmer)

Sektoranalyse av mineralnæringen i Nord-Norge [37] seier det slik: «Reindriftsloven skal bidra til sikring av reindriftsarealene i det samiske reinbeiteområdet som reindriftens viktigste ressursgrunnlag». Slik har det ikkje alltid vore. Reindrifta har i Noreg tradisjonar mange hundreår bakover, og har derfor eit rettsgrunnlag frå alders tids bruk, som er uavhengig av det formelle lovverket. Dette er først i seinare år anerkjent av styresmaktene og tatt inn i reindriftslova. Tidligare har norske styresmakter hevda at reindrifta ikkje har andre rettar enn det som er gitt av lova.

Med få unnatak er det samar som har drive reindrift, og det har vore eit nært forhold mellom reindrift og samisk kultur. Gjennom meir enn 250 år har styresmaktene fastsett lovar for å regulere reindrifta. Desse lovane har variert svært etter dei rådande politiske, økonomiske og ideologiske straumdraga i samfunnet.

Reindrifta sine rettar blei første gong slått fast i «Lappekodisillen» av 1751, eit vedlegg til grensetraktaten mellom Danmark-Noreg og Sverige-Finland. Denne slo fast at grensetrekkinga ikkje skulle vere til hinder for reindriftssamane sin fortsatte bruk av dei områda dei hadde hevd på. Kodisillen var grunngitt med omsynet til «den lappiske Nations Conservation» og fungerte som eit forsvar for reindrift og samisk kultur. Kodisillen er aldri formelt oppheva, men har etterkvart i stor grad blitt undergrave av anna lovverk. Frå 1800-talet var lenge styresmaktene sitt viktigaste mål med reindriftslovgivinga å kontrollere og avgrense reindrifta, til fordel for utbreiing av jordbruk og anna aktivitet i reinbeiteområdet. Reindriftslova av 1933 delte reinbeiteområdet inn i reinsokn og reinbeitedistrikt. All reindriftslovgiving til og med lova av 1933 blei utforma utan at reindriftssamane sjølve hadde nokon innverknad.

Før den neste reindriftslova kom i 1978, var både jordbruksekspansjonen og fornorskingspolitikken historie. Likevel viste lovinnstillinga at dei gamle haldningane hang igjen: «Lovens primære formål er utnytting av reindriftsressursene til beste for dem som har reindrift som yrke, men innordnet under hensyn til samfunnsgagnet.» Dette kom ikkje med i lova, på denne tida hadde både reindriftssamane og andre samar bygd opp landsomfattande organisasjonar som klarte å påverke slik at den endelige lova blei noko betre for dei.

No blei målsettinga å utvikle reindrifta, men på storsamfunnet sine premiss. Vi skulle få ei moderne og lønsam reindrift gjennom mekanisering og einsidig satsing på kjøttproduksjon. I lag med reindriftsavtalen bidrog reindriftslova til auka overgang til pengehushaldning, sentralisering av busettinga og at kvinnene blei skyve ut av reindrifta. Dette førte til auka reintal med overbeite som resultat. Lova blei utsett for mye kritikk frå samisk hald, blant anna fordi ho braut med reindriftssamane si eiga organisering i siidaar og innførte nye organiseringsformer. Denne kritikken førte til ein del endringar i den nye lova av 2007.

I Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) om minerallova er det drøfta kva reindriftslova har å seie i forhold til mineralutvinning: [R]eindriftsloven skal sikre at reindriften kan ivareta sine interesser i forhold til annen aktivitet i området. ... reindriftsloven skal bidra til sikring av reindriftsarealene i det samiske reinbeiteområdet som reindriftens viktigste ressursgrunnlag. Etter samme bestemmelse påhviler ansvaret for sikring av arealene både innehavere av reindriftsretten, øvrige rettighetshavere og myndighetene. .... Reindriftsloven fastsetter en rekke bestemmelser som kan ha betydning for mineralaktiviteter. Den som driver ferdsel i et reinbeiteområde har plikt til å gjøre dette med varsomhet for å unngå å uroe reinen, jf. § 65. Etter § 22 første ledd har reindriftsutøvere adgang til fritt og uhindret å drive og flytte rein i de deler av reinbeiteområdet hvor reinen lovlig kan ferdes og adgang til flytting med rein etter tradisjonelle flyttleier. ...»

I utgangspunktet er det altså etter reindriftslova ikkje høve for gruveanlegg til å stenge flyttleier eller gjennomføre tiltak som er til vesentlig skade for reindrifta. Det gjenstår da å vurdere kva «berettigede interesser» som kan få Kongen til å godta inngrep. Signala frå regjeringshald er klare på at reindrifta ikkje skal kunne stoppe gruver, men dette er enno ikkje prøvd ut i retten.

Frå 01.01.2014 blei det igjen endringar i reindriftslova. Ei av endringane var avskaffing av områdestyra, som har vore eit forvaltningsorgan der reindrifta har hatt direkte representasjon. Områdestyra har hatt motsegnsrett i utbyggingssaker. No blir både oppgåvene og motsegnsretten overført til Fylkesmannen. Det betyr ei svekking av reindrifta sin påverknad i forhold til gruveetablering, og dette har vel også vore noko av hensikten med lovendringane.

Konsultasjonsordninga

Avtalen om konsultasjonar mellom statlige organ og Sametinget har det juridiske grunnlaget sitt i ILO-konvensjon 169, som seier at statane skal konsultere med urfolk sine representantar før dei set i gang tiltak som vil påverke dei. Noreg ratifiserte konvensjonen i 1991, men det blei ikkje utvikla noko ordning for slike konsultasjonar før i 2005. Da blei Avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget underskrive av kommunal- og regionalministeren og sametingspresidenten. Ved kongelig resolusjon blei det seinare stadfesta at dei avtalte prosedyrene skal gjelde for heile statsforvaltninga. Likevel har denne ordninga ikkje blitt lovfesta.

Konsultasjonsordninga har vore sterkt omstridd. På eine sida har ordninga blitt kritisert frå motstandarar av samiske rettar, fordi ho set Sametinget i ei særstilling i forhold til å vinne fram overfor styresmaktene. Sametinget på si side har reagert på at styresmaktene einsidig har avvist konsultasjonar eller avslutta konsultasjonar utan at ein hadde blitt samde.

Nokre av dei største utfordringane for konsultasjonsordninga har kome i mineralsaker. Under konsultasjonane om minerallova braut regjeringa einsidig av konsultasjonen og la fram for Stortinget eit forslag som Sametinget ikkje kunne godta. Seinare har det vore strid om når det skal vere konsultasjon. Frå regjeringa si side har det vore hevda at når Sametinget har uttalt seg som høringsinstans eller motsegnspart, så er konsultasjonsplikta oppfylt.

Sametinget og Miljødirektoratet har hatt fleire konsultasjonsmøte om Nussir sin søknad om utslepp til Repparfjorden. Der blei ein ikkje samde og i oktober 2015 erklærte Miljødirektoratet einsidig at konsultasjonane var avslutta. Sametinget protesterte på dette, men oppnådde bare å få eit formelt møte for å slå fast at ein ikkje blei samde.

På andre område, f.eks. kultur- og utdanningsspørsmål, er det eksempel på at Sametinget har oppnådd endringar gjennom konsultasjonar, men innafor mineralspørsmål ser det ikkje ut til at Sametinget har oppnådd noko. Ein kan vel heller spørje om konsultasjonsordninga har fungert som ei bremse på det samiske engasjementet i mineralspørsmål.

Konklusjon

Tilbake til spørsmålet som opna dette kapittelet: Kan samane stoppe gruvedrifta? Under Alta-kampen for vel 30 år sidan blei kravet reist at samane gjennom sine folkevalde organ skal ha vetorett mot naturinngrep i samiske bruksområde. Dette har ein ikkje oppnådd, og det er heller ingen parti på Stortinget som har gått inn for det. Derimot har Sametinget, særlig for mineralsaker i Finnmark, fått ei rolle på mange ledd i saksbehandlinga. Det skal ha varsel ved leiting og uttale seg ved søknadar om undersøking som betyr naturinngrep, prøvedrift, utvinningsrett, reguleringsplan, utsleppsløyve og driftskonsesjon. På fleire av desse ledda kan Sametinget legge inn motsegn, eller anke saka opp til høgare organ. Slik kan Sametinget, dersom ein meiner eit tiltak er i strid med samiske interesser, gjøre ein søknadsprosess til ei hengemyr, der prosessen tar fleire år før evt. regjeringa avviser Sametinget sine innvendingar og avgjør at gruve likevel kan settast i gang. Så lenge Stortinget vedtok ei minerallov som Sametinget ikkje har godtatt, kan ein heller ikkje forvente at Sametinget skal bidra meir til fortgang i saksbehandlinga enn det må.

I 1996 foreslo som sagt mindretalet i minerallovutvalet at det i samiske område ikkje skal kunne leitast etter mineral utan løyve av Sametinget. Om dette var blitt vedtatt, kunne ein ha spart seg ei masse unødig saksbehandling, og mineralnæringa ville ha fått den «forutsigbarheten» som dei ønsker seg. Der gruveplanar kjem i strid med samiske interesser kunne ein stansa det i starten, i staden for å plage alle med ein langdryg saksbehandling og ein langdryg kamp. Men det er vel ikkje slik forutsigbarhet ein vil ha.

Etter at det noverande lovverket kom på plass har ingen nye gruveprosjekt kome gjennom heile godkjennngsprosessen fram til driftskonsesjon. Det gjeld både for Finnmark, for andre samiske bruksområde og også for resten av landet. For fleire av sakene som er til behandling vil det ikkje stanse med det norske regelverket. Både samiske og andre interesser vil klage gruveløyver inn for internasjonale organ. Så da er tida inne for å sjå på kva internasjonale regelverk seier.

Internasjonalt regelverk

Kva som skjer i norsk mineralutvinning er i stor grad avhengig av forhold utafor Noreg. Eigarane av gruveselskapa er i stor grad utanlandske. Noreg eksporterer store delar av produksjonen, og importerer samtidig maskinar, utstyr og kjemikaliar, samt halvfabrikata for vidareforedling i smelteverk. Prisane på metall og mange andre mineral blir avgjort på den internasjonale marknaden og svingingar på børsen forplantar seg raskt over heile verda.

Ei rekke internasjonale avtalar, lovar og konvensjonar set grenser for kva norske styresmakter er påbode og forbode i forhold til styring av eiga mineralnæring. Nokre av desse gjeld Noreg fordi vi gjennom EØS har forplikta oss til å svelgje ein stor del av EU-regelverket, andre gjeld handelsreguleringar gjennom WTO, regionale avtalar og verdsomfattande konvensjonar gjennom FN med underorganisasjonar.

Vi ser her først på regionale regelverk for EØS-området og Nord-Atlanteren, så på verdsomfattande regelverk av generell verknad, og til sist på dokument som gjeld for urfolksområde spesielt eller som i denne samanheng er mest aktuelle å bruke der.

EU-direktiv gjennom EØS

Gjennom tilslutninga til EØS er Noreg underlagt fri rørsle for varer, tenester, kapital og arbeidskraft. Dette har bidratt sterkt til å internasjonalisere mineralnæringa. Mens den norske staten på 1950-talet kunne avslå ein søknad om konsesjon frå eit svensk gruveselskap med grunngivinga at ein ønska norske eigarar3, ville det ikkje lenger ha vore mogleg etter EØS-avtala av 1994. Etter denne må alle selskap registrert i EU/EØS-land stillast likt ved utdeling av undersøkings- og utvinningsrettar. I praksis har Stortinget gitt desse like rettane også til selskap frå andre land.

Blant dei mange EU-direktiva som gjennom EØS-avtala har blitt gjeldande for Noreg, er det fleire som påverkar vilkåra for mineralnæringa. Det gjeld bl.a. vassrammedirektivet, mineralavfallsdirektivet og direktivet om konsekvensutgreiingar, som alle stiller strengare krav enn dei som gjaldt i Noreg tidligare. Regjeringa har da laga nye forskrifter som i prinsippet skal ta opp i seg direktivet, men som i fleire tilfelle er veikare eller meir upresise i krava.

I tillegg til den direkte påverknaden gjennom EØS-avtala, påverkar òg EU norsk mineralpolitikk gjennom EU sitt råvareinitiativ av 2008. Dette har som mål å sikre EU tilgang på strategisk viktige mineral, auke mineralutvinninga i Europa og fremme gjenvinning. I den samanhengen ser EU på Norden, og særlig Nordkalotten som eit område med stort potensial for mineralutvinning. Norske styresmakter og Norsk Bergindustri deltar no i «Raw Materials Supply group» – eit dialogforum mellom EU-kommisjonen, medlemslanda og industrien. Her deltar også representantar for forskingsinstitusjonar, fagrørsla og miljørørsla. [38]

OSPAR-konvensjonen

Kart over sjøområdet som Ospar-konvensjonen gjeld for
(Kjelde: Ospar)

Konvensjonen om bevaring av det marine miljøet i Nordaust-Atlanteren regulerer forureining frå landbaserte kjelder, dumping og forbrenning til havs, forureining frå offshore-kjelder, overvaking og biologisk mangfald. [39] Særlig relevant for gruveutslepp til sjøen er artikkel 2, som seier at traktatpartane skal «ta ethvert mulig skritt for å forhindre og eliminere forurensing, og skal treffe de nødvendige tiltak for å beskytte sjøområdet mot skadevirkninger av menneskelig virksomhet», samt at ein skal legge «føre-var»-prinsippet til grunn når det er fare for at stoff som blir tilført havmiljøet «kan sette menneskenes helse i fare, skade levende ressurser og marine økosystemer, skade omgivelsene eller forstyrre annen rettmessig bruk av havet». Konvensjonen slår og fast prinsippet om at forureinaren skal betale kostnadane ved å hindre og avgrense forureining.

Dette regelverket står skarpt i motsetning til å dumpe gruveavfall i fjordane. Her er ikkje noko forbehold om å vurdere opp mot økonomiske og «samfunnsmessige» interesser, slik den norske regjeringa hevdar at ein kan gjøre.

Londonkonvensjonen og Londonprotokollen

Kart over område med spesielle restriksjonar for utslepp av avgangsgassar og ballastvatn frå skip.
(Kjelde: snipview.com)

I 1972 vedtok IMO – the International Maritime Organization – ein konvensjon om førebygging av forureining gjennom dumping av avfall i sjø. Denne gjeld blant anna utslepp av miljøfarlig industriavfall og dumping av avfall frå skip og fly.

I 1996 blei det gjort ein avtale kalla Londonprotokollen, som er strengare enn den opprinnelige konvensjonen. Denne legg stor vekt på føre var-prinsippet og forbyr all dumping med unntak av enkelte typar avfall som er spesifisert i ei eiga liste. Noreg har underteikna både Konvensjonen og Protokollen.

Konvensjonen og Protokollen seier at gruveavgang som er knust materiale ikkje kan godtakast. Formålet med å hindre havforureining gjeld alt utslepp, men konvensjonen har hittil ikkje vore oppfatta som juridisk bindande for utslepp frå land. IMOs juridiske komité vurderer det slik at det kan vera innafor avtalen å oppfatte den som bindande for utslepp frå land, men at det er dei underskrivande partane som må gjera den endelege tolkinga. Ei slik tolking eller klargjøring blir motarbeidd spesielt av to land, Noreg og Chile, da dei ønsker å kunne halde fram med sjødumping av gruveavfall.

IMO har gitt ut fleire rapportar om dumping av gruveavfall og industriavfall, og i den siste frå 2013 står det klart: «Forståinga og intensjonen er at gruveavgangen vil dekke over alt i det planlagte området på sjøbotnen, øydelegg leveområde, påverkar mengda og mangfaldet av artar, og fører til auka risiko for akkumulering av tungmetall i vasslevande organismar med potensiell risiko for folkehelsa frå fiskeforbruk.» ... «Slår fast at dei miljøøydeleggjande resultata av deponering av gruveavgang i sjø og elver er udiskuterbare.»[40]

For å redusere forureining av havet, arbeider også IMO for å redusere utslepp av avgassar frå skipstrafikken. I særlig belasta område har ein innført såkalla ECA – Emission Control Areas, med strengare krav til utslepp av svovel- og nitrogenhaldige gassar, partiklar og ballastvatn. I dei områda som har ECA-status i dag er det ingen aktive sjødeponi, men deponiet i Førdefjorden vil komme i dette området. Det er no forslag om utviding av ECA-området, bl.a. langs norskekysten, og da vil samtlige aktive og planlagte norske sjødeponi komme innafor dette området. Ingen andre aktive eller planlagte sjødeponi i verda er innafor eksisterande eller planlagt ECA-område.

Verdsbanken

Eit dambrotet i Brasil hausten 2015 tok livet av omtrent alt liv nedover elva Rio Doce.. Her ser vi fisk som er kvalt av gruveslam. Gruva er eigd av selskapa Vale og Billiton, og det norske oljefondet har eigarinteresser i begge.
(Foto: Elvira Nascimento)

Verdsbanken og IFC (International Finance Corporation) vedtok i 2007 retningslinjer for miljø, helse og sikkerheit for gruvedrift. I desse blir det sagt: «Deponering av gruveavgang i vassdrag (f.eks. elver, vatn og laguner) eller på grunt vatn er ikkje sett på som god internasjonal industripraksis. ... Plassering på djupt vatn kan bli vurdert som eit alternativ bare i fråver av eit miljømessig og sosialt akseptabelt landbasert alternativ og basert på ei uavhengig vitskapelig konsekvensvurdering. Om og når djupvassdeponi blir vurdert, skal ei slik vurdering bli basert på detaljert konsekvensvurdering av miljøverknadane og dei sosiale verknadane av alle alternativ for behandling av avgang, og bare dersom konsekvensvurderinga viser at utsleppet ikkje vil gi tydelige negative verknadar for ressursar i sjøen og på kysten, eller på lokalsamfunn.» [41]

Verdsbanken skil mellom sjødeponi på grunt og djupt vatn, men ein har ingen vedtatt definisjon av kor skiljet går. I grunnlagsmaterialet som Verdsbanken har brukt for å etablere retningslinene, blir det argumentert for at 400 meter kan vera ei grense mellom grunt og djupt vatn i denne samanhengen. Alle norske sjødeponi er på langt grunnare vatn (35–130 m) enn deponia i andre land (400–4000 m). Verknadane for livet i havet er sjølvsagt større jo grunnare vatn utsleppa blir gjort på, og dei norske utsleppa må i denne samanhengen reknast som deponi på grunt vatn. Også deponi på djupt vatn skal godkjennast bare som eit alternativ i mangel av gode landbaserte alternativ, og etter uavhengig konsekvensutgreiing.

Verdsbanken sine retningslinjer er ikkje juridisk forpliktande for Noreg, så lenge verken landet eller utbyggarane treng å søke finansiering frå Verdsbanken, men politisk er det svært kompromitterande om Noreg gir løyve til dumping i strid med Verdsbanken sine krav.

Konvensjonen om biologisk mangfald

Konvensjonen blei vedtatt under FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio i 1992. Sjølv om gruvedrift ikkje er nemnd spesielt, er det klart at mange gruver rundt i verda blir drive i strid med denne, fordi dei øydelegg økosystema. Spesielt aktuelle er artikkel 8, som seier at partane skal «fremme vern av økosystemene, naturlige habitat og opprettholdelse av levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser, .... respektere, bevare og opprettholde urbefolknings- og lokalsamfunnenes kunnskaper, innovasjoner og praksis, som representerer tradisjonelle livsstiler av betydning for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold ...» og artikkel 10: «beskytte og oppmuntre sedvanlig bruk av biologiske ressurser etter tradisjonelle kulturelle metoder, som er forenlige med forutsetningene for bevaring og bærekraftig bruk.»

Minamatakonvensjonen

Minamatakonvensjonen har namnet sitt etter byen Minamata i Japan, der fleire tusen har døydd eller blitt alvorlig forkrøpla på grunn av kvikksølvforgifting frå ein kjemisk fabrikk. Konvensjonen set forbod mot nye kvikksølvgruver og krev at dei eksisterande skal leggast ned i løpet av 15 år. Vidare har han som mål å stoppe alle utslepp til luft, vatn og jord.

Kvikksølv har vore mye brukt ved gullvasking, også i Noreg, og blir enno brukt til dette i ein del andre land. I Noreg har utsleppa av kvikksølv har gått kraftig tilbake og ligg no på omlag 900 kg for året.

I samband med søknadar om utslepp av gruveavfall til sjø har det bl.a. vore stilt spørsmål ved innhaldet av kvikksølv i avgangen Nussir har søkt om å få sleppe ut i Repparfjorden. Fiskeri- og kystdepartementet skreiv i høringsuttalen sin til utsleppssøknaden: «... mengden kvikksølv vil utgjøre rundt 600 kg per år.» [42] Tilsvarande utslepp av kvikksølv frå Nordic Mining til Førdefjorden er berekna til 112 kg for året. I begge tilfelle hevdar selskapa at dette kvikksølvet er bunde til minerala og ikkje vil vere skadelig. Det er nok rett at det i utgangspunktet er bunde, vesentlig som sinober (HgS), men spørsmålet er både om organismar kan ta skade av å ta opp sinober, og om det med tida kan løysast opp så vi får fritt kvikksølv.

Havrettskonvensjonen

FN sin konvensjonen om havrett set grensa for full nasjonal jurisdiksjon til 12 nautiske mil utafor grunnlinja og seier at alle kyststatar har råderett over naturressursar i havet og på/under havbotnen ut til ei grense på 200 nautiske mil. Dette gjeld da bl.a. for utvinning av mineral frå havbotn. Utafor denne grensa er det oppretta ei internasjonal havbotnstyresmakt som skal regulere slik utvinning.

Konvensjonen set forbod mot forureining av havet, både frå land og frå sjø.

Konvensjon om sivile og politiske rettar

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar er basert på Verdserklæringa om menneskerettane. Noreg ratifiserte konvensjonen i 1972 og i 1999 blei han inkorporert i menneskerettslova.

I samanheng med naturinngrep for uttak av mineral har representantar for urfolk og andre minoritetar ofte vist til artikkel 27: «I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.»

Høgsterett har slått fast at dette gjeld for samane i Noreg. Gáldu – Kompetansesenteret for urfolks rettigheter tolkar artikkelen slik: «SP artikkel 27 beskytter både urfolks ideelle og materielle kulturutøvelse. Det vil si at ikke bare samisk språk og lignende er beskyttet, men også tradisjonelle næringer som fortsatt er en del av samisk kulturutøvelse og spesielle leveveier knyttet til bruk av land og naturressurser. Ikke bare den «opprinnelige» måten å utøve tradisjonelle næringer på er beskyttet, men også moderne måter å utøve slike næringer på. Kulturbegrepet i artikkel 27 omfatter dessuten ikke bare den materielle kulturutøvelsen som sådan, men også det materielle grunnlaget for kulturutøvelsen. Det vil si at også de landområdene og naturressursene som samene har brukt og bruker som grunnlag for sin livsutfoldelse er beskyttet.» [43]

ILO-konvensjonen om urfolk

Under leiing av eldre frå lokale urfolksgrupper gikk hundre personar i marsjen Walkatjurra Walk for å protestere mot urangruve i Western Australia.
(Foto: Gerry Georgatos)

Noreg ratifiserte i 1991 ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar og erklærte at han var gjeldande for samane i Noreg. I motsetning til fleire andre konvensjonar er ikkje ILO-169 generelt inkorporert i norsk lov, men det er tatt inn i finnmarkslova at denne bygger på ILO-169. For spørsmål som gjeld utmarksforvaltning har konvensjonen derfor sterkare rettsverknad i Finnmark enn i resten av landet.

Konvensjonen slår fast at statar har generell konsultasjonsplikt med urfolk. I Noreg er denne følgt opp gjennom konsultasjonane med Sametinget under arbeidet med finnmarkslova, og gjennom konsultasjonsordninga mellom Sametinget og den norske regjeringa. Dette vil også gjelde for gruveprosjekt i samiske bruksområde. Målet er å oppnå semje, men kva så når ein ikkje blir samde? Det er eit høgst reelt spørsmål i Noreg, der det har vore konsultasjonar både om om minerallova og om konkrete gruveprosjekt utan at ein har blitt samde.

Vernet av urfolk sine leveområde skal omfatte totalmiljøet. Det vil seie at også forureining til vassdrag, sjø og luft kan vere brot på denne konvensjonen.
Artikkel 13
1. Ved anvendelse av bestemmelsene i denne del av konvensjonen skal regjeringene respektere vedkommende folks forhold til landområder og/eller territorier der de lever eller på annen måte bruker, og særlig at de kollektive sider ved dette forholdet er av særlig betydning for deres kultur og åndelige verdier.

Urfolk har altså eit vern av bruksområda sine, også der dei ikkje er i fleirtal. For samane vil det bl.a. seie vern mot inngrep i reinbeiteområde:
Artikkel 14
1. Vedkommende folks rettigheter til eierskap og besittelse av de landområder der de tradisjonelt lever, skal anerkjennes. Når forholdene tilsier det, skal det også treffes tiltak for å sikre vedkommende folks rett til å bruke landområder der de ikke er de eneste som lever, men som de tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livsopphold og sin tradisjonelle virksomhet. I denne sammenheng skal det legges spesiell vekt på situasjonen for nomadiske folk og personer som driver flyttejordbruk.

Det var med bakgrunn i denne konvensjonen at Sametinget sitt krav om urfolksavgift ved mineralutvinning.
Artikkel 15
1. Vedkommende folks rett til naturressurser i deres landområder skal sikres spesielt. Slike rettigheter omfatter disse folks rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene.
2. I tilfeller der staten beholder eiendomsretten til mineraler eller ressurser under jorden eller rettigheter til andre ressurser som finnes i landområdet, skal regjeringene etablere eller opprettholde prosedyrer for konsultasjon med vedkommende folk, med sikte på å fastslå om og i hvilken grad deres interesser kan bli skadelidende, før det iverksettes eller gis tillatelse til noen form for undersøkelse etter eller utnyttelse av slike ressurser i deres landområder. Når det er mulig, skal vedkommende folk ha del i nytteverdien av slik virksomhet, og skal tilkjennes rimelig erstatning for enhver skade de måtte lide som følge av slik virksomhet.

Regjeringa har hevda at dette er oppfylt med at det i Finnmark er 0,25% ekstra grunneigaravgift til FeFo. Det har Sametinget ikkje godtatt.

Krava i denne konvensjonen er i liten grad ivaretatt i minerallova. Det kan derfor vere naudsynt å ta sjølve konvensjonen med i saksbehandling av spørsmål om mineralleiting og mineralutvinning i samiske bruksområde.

FN si urfolkserklæring

FN si erklæring om urfolks rettar blei vedtatt på FN si generalforsamling 13.09.2007. Alle dei fire landa der det bur samar røysta for erklæringa. Denne har ikkje same juridisk bindande kraft som ein konvensjon, men er moralsk og politisk forpliktande for landa som har røysta for erklæringa.

Erklæringa seier klart at det ikkje skal kunne settast i gang inngrep utan at urfolka er spurt:

Artikkel 19 – Statene skal i god tro konsultere og samarbeide med vedkommende urfolk gjennom deres egne representative institusjoner for å oppnå deres frie og informerte forhåndssamtykke før vedtakelse og gjennomføring av lover eller administrative tiltak som kan berøre dem.

Igjen kjem spørsmålet kva når ein har konsultert og ikkje blitt samde? Dersom ikkje urfolket har gitt «fritt og informert forhåndssamtykke» er ein naturlig konsekvens at da skal tiltaka ikkje gjennomførast. Likevel blir mange gruveprosjekt og andre naturinngrep sett i gang utan mot urfolka si vilje, og det ligg enno ikkje føre noko dom i internasjonale organ på dette.

Når det gjeld rett til land og vatn ligg formuleringane i erklæringa tett opp til ILO-konvensjon 169:
Artikkel 26
1. Urfolk har rett til de landområder, territorier og ressurser de tradisjonelt har eid eller befolket, eller som de på annen måte har brukt eller ervervet.
2. Urfolk har rett til å eie, bruke, utvikle og ha kontroll med landområder, territorier og ressurser de besitter som følge av tradisjonelt eierskap eller annen tradisjonell besittelse eller bruk, og også landområder, territorier og ressurser de har ervervet på annen måte.
3. Statene skal gi disse landområdene, territoriene og ressursene rettslig anerkjennelse og vern. Slik anerkjennelse skal finne sted med behørig respekt for vedkommende urfolks sedvaner, tradisjoner og landrettighetssystem.
Artikkel 29
1. Urfolk har rett til bevaring og vern av miljøet og av produksjonskapasiteten som deres landområder eller territorier og ressurser har. Statene skal opprette og iverksette hjelpeprogrammer for urfolk for slik bevaring og vern av miljøet, uten diskriminering.
Dette er ein svært viktig artikkel som det er langt frå at den norske staten følgjer. Ein kan ikkje verne produksjonskapasiteten med å gjøre stadig meir inngrep i reinbeiteområde eller med å forureine fiskeområde og gyteplassar.
2. Statene skal treffe effektive tiltak for å sikre at det ikke lagres eller deponeres farlige stoffer på urfolks landområder eller territorier uten deres frie og informerte forhåndssamtykke.

Her er det sjeldan klart uttrykt at det må vere samtykke, utan dette skal det ikkje skje.
Artikkel 32
2. Statene skal i god tro konsultere og samarbeide med vedkommende urfolk gjennom deres egne representative institusjoner for å oppnå deres frie og informerte forhåndssamtykke før det eventuelt gis tillatelse til prosjekter som berører deres landområder eller territorier og andre ressurser, særlig ved utbygging, utnyttelse eller utvinning av mineral-, vann- eller andre ressurser.
Mineralressursar er her spesielt nemnd, men formuleringa er noko veikare enn i art. 29-2. Ein skal forhandle for å oppnå samtykke, det er ikkje like sterkt som at det ikkje skal skje utan samtykke.
3. Statene skal etablere effektive ordninger for å sikre rimelig og rettferdig avhjelping for all slik virksomhet, og det skal treffes hensiktsmessige tiltak for å begrense eventuelle skadevirkninger av miljømessig, økonomisk, samfunnsmessig, kulturell eller åndelig art.

Kva middel har så samar og andre urfolk til å sikre at statane etterlever denne deklarasjonen? Dei har FN sitt permanente forum for urfolkssaker og FN sin spesialrapportør, som tar opp klager og konfronterer medlemslanda med brot på deklarasjonen. Noreg har allereie fått klager på at landet ikkje respekterer samisk sjølvstyrerett og at konsultasjonsavtala ikkje virkar godt nok.

Krava frå urfolkserklæringa er seinare følgd opp av verdskonferansen for urfolk i 2014, der det blei vedtatt eit sluttdokument, som anerkjenner urfolksrettar i langt større grad enn den politikken som mange statar har ført til no. Det avgjørande spørsmålet i samband med mineralutvinning er at styresmaktene før dei gir løyve til slik verksemd, skal ha konsultert med urfolka sine valde representantar for å oppnå deira frie og informerte førehandssamtykke. Punkt 23 nemner spesielt utvinningsindustrien (mineral og petroleum) og seier: «Vi ønsker å arbeide med urfolka for at verknadar og potensielle verknadar av store utviklingsprosjekt blir tatt omsyn til, inkludert aktiviteten til utvinningsindustrien, med målsetting at risikoane skal bli behandla på ein høvelig måte.»

FN sin spesialrapportør for urfolkssaker, Victoria Tauli-Corpuz, besøkte samiske område i Norden i august 2015 og oppfordra da styresmaktene i Noreg, Sverige og Finland til å endre minerallovane i samarbeid med sametinga i desse landa, slik at «minerallover og politikk er på linje med internasjonal standard med hensyn til urfolksrettigheter, inkludert de påkrevde konsultasjoner med de berørte urfolkssamfunn og deres frie, forhåndsinformerte samtykke, avbøtende tiltak, kompensasjon og utbyttefordeling.» [44]

Fotnotar

[1] Klassekampen 07.05.1994.
[2] Innst. O. nr.64 (1999–2000)
[3] Minerallova avløyste bergverkslova, industrikonsesjonslova kapittel II, kalksteinslova, kvartslova og mineralavståingslova.
[4] Geo365 om ny minerallov
[5] Som eksempel kan nemnast at i Finnmark betaler Elkem Tana og Sibelco til FeFo ei avgift pr tonn, og denne blir prisregulert årlig. Meir om dette i kapitlet om Finnmarkseiendommen i denne boka.
[6] Mining journal (Linken pr. 07.01.2016 dessverre ikkje lenger tilgjengelig.) Originaltekst: The number of land claims in Norway has increased dramatically. The most significant development in the mineral industry in Norway in the last year is directly linked to the new Mining Act, introduced in January 2010. Specifically it is the ease with which individuals or companies can claim single land blocks of up to 10 km2. The area covered by new claims in 2010 was 1139 km2 but the total for 2011 was over 18500 km2, approximately 80 % of which was claimed in the December-quarter. The rate of area being claimed continued at a high level in the first half of calendar 2012, resulting in a total of over 30000 km2, or more than 9 % of mainland Norway, at the end of June. Of this area, 44 % is in the northernmost (and also the largest) county, Finnmark.
[7] Geo365: En dristig plan.
[8] Miljøverndepartementet: Forslag til forskrift til den nye mineralloven høring. 16.11.2009
[9] Sjå kapittel om Biedjovággi i bind 1
[10] I lovteksten brukar ein for «motsegn» bokmålsordet «innsigelse».
[11] Bl.a. professor Ole Kr. Fauchald på gruvekonferanse i Guovdageaidnu 2012, referert i Ávvir 24.03.2012
[12] Statens Vegvesen: Konsekvensanalyser. Håndbok V712. Vegdirektoratet 2014.
[13] Sjå kapitla om Biedjovággi og Kvalsund i bind 1.
[14] Fylkesmannen i Finnmark overprøvde i 1997 Porsanger kommune sitt avslag til Geologiske Tjenester AS. Saka er omtalt i artikkelen Maktmisbruk, Finnmark Dagblad 26.06.1997
[15] Sjå kapittel om Kvalsund i bind 1 og om gulleiting i Karasjok i bind 3.
[16] Grunnloven § 112 – et fyrtårn for «det grønne skiftet».
[17] Jan Fridtjof Bernt: Saksbehandlingen ved meddelelse av konsesjon til utslipp av gruveavgang på Dyngadjupet. 1982
[18] NRK 09.01.2015
[19] Sjå bind 1 om Førdefjorden.
[20] Sjå bind 1 om Kvalsund.
[21] (link)
[22] Europa-parlamentets og rådets direktiv 2006/21/EF af 15. marts 2006 om håndtering af affald fra udvindingsindustrien og om ændring af direktiv 2004/35/EF. Innlemma i EØS-avtalen 05.02.2009.
[23]
[24] Uttale til ”Forslag til innføring av EUs direktiv 2006/21/EF om mineralavfall i norsk regelverk” 20.06.2011."Elisabeth Gammelsæter: Fremtiden for norsk bergindustri. Foredrag for Uranienborg Rotaryklubb 23.01.2014.
[25] Nordic Rutile AS: Rutilutvinning fra Engebøfjellet. Informasjon om tilførsel av ferskvann og konsekvenser for naturmangfold og vannmiljøtilstand. Oslo, september 2014
[26] Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/60/EF av 23. oktober 2000 om fastsettelse av en ramme for fellesskapstiltak på området vannpolitikk.
[27] Kongelig resolusjon 15.12.2006
[28] Geo365
[29] Altevann II-dommen, Rettstidende 1968 s. 492
[30] Sjå bind 1, kapitlet om Biedjovággi
[31] Høgsterettsadvokat Bjørn Dalan i brev til Industridepartementet 12.12.1967.
[32] Samerettsutvalet si innstilling om retten til land og vatn i Finnmark blei lagt fram i 1997, men ferdig behandla i Stortinget først i 2005. Samerettsutvalet 2 si innstilling om retten til land og vatn i samiske område sør for Finnmark blei lagt fram i 2007, men er pr. 2014 enno ikkje behandla av Stortinget.
[33] NOU 1997:4 Naturgrunnlaget for samisk kultur.
[34] Lov og rett 01-02-2010
[35] Sametinget – retningslinjer utmark
[36] Sametinget – planeveileder
[37] Sektoranalyse av mineralnæringen
[38] Register of Commision Expert Groups
[39] Miljødirektoratet: Ospar
[40] IMOOriginaltekst: «The understanding and intention is that the mine tailings will smother everything in the intended footprint on the sea bottom, destroying habitat, impacting species abundance and diversity, and resulting in increased risks of bioaccumulation of heavy metals in aquatic organisms with potential human health risks from fish consumption.» ... «Stating that environmental damage results from marine and riverine disposal of mine tailings is indisputable.»
[41] IFC: Environmental, health and safety guidelines. Mining.Originaltekst: «Riverine (e.g. rivers, lakes, and lagoons) or shallow marine tailings disposal is not considered good international industry practice. ....Deep sea tailings placement (DSTP) may be considered as an alternative only in the absence of an environmentally and socially sound land-based alternative and based on an independent scientific impact assessment. If and when DSTP is considered, such consideration should be based on detailed feasibility and environmental and social impact assessment of all tailings management alternatives, and only if the impact assessment demonstrates that the discharge is not likely to have significant adverse effects on marine and coastal resources, or on local communities.»
[42] Nussir
[43]
[44] Ságat 01.09.2015, s. 12


Til neste kapittel